行政强制的若干问题
行政强制是政府经常实施的一种行政执法行为。他既涉及行政管理效率量，也涉及对人身权和财产权的处分和限制。但长期以来，我国行政强制领域缺乏统一的法律规范，导致行政强制存在“乱”和“软”的问题。主要表现在：一是谁可以设定行政强制措施不明确。二是行政强制措施既多又缺乏规范。三是有些没有行政强制权的行政机关自行实施行政强制，甚至委托实施行政强制措施。四是实施行政强制缺乏程序性规定，有些行政机关采取行政强制措施随意性大，对当事人合法权益造成损害。五是有些行政机关实施行政管理缺少必要的手段，致使一些严重违法行为得不到有效处理。这些问题的存在，降低了行政管理效率，侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，影响了政府的形象和公信力。必须制定统一的行政强制法来解决这些问题，以推进依法行政，维护公民合法权益，同时赋予行政机关必要的行政强制手段，保障行政机关依法履行行政职责，避免和防止行政权力的滥用。
《行政强制法》是继《行政处罚法》、《行政许可法》之后又一部规范政府共同行为的重要法律，是中国特色社会主义法律体系的支架性法律，其颁布施行是我国法治政府建设历程中的又一个里程碑。
一、行政强制的概述
行政强制直接影响政府的行政管理效率，更与老百姓的合法权益息息相关。普通老百姓从耳闻目睹的城管执法、工商执法、税务执法、公安执法、国土执法、征地拆迁等各种行政强制执法中，对它已经或深或浅地有了认识。究竟什么是行政强制，从法律的角度一般认为，行政强制，是指对违反行政法律规范或者不履行行政决定的行政相对人的人身权、财产权予以限制或者处分，直接执行或者迫使其履行行政决定所赋予的义务的强制性的具体行政行为。《行政强制法》并没有给行政强制下定义，但它明确了“本法所称的行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行”，即可以理解为行政强制制度是行政强制措施和行政强制执行的总称。《行政强制法》分别为行政强制措施和行政强制执行作出了明确的定义性规定。
（一）行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。
1．行政强制措施的含义：是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
2．行政强制措施的主要特征：（1）实施行政强制措施情形的法定性，主要有四种情形（一是制止违法行为，二是防止证据损毁，三是避免危害发生，四是控制危害扩大）。（2）实施行政强制措施的暂时性，即暂时性地对人身权予以限制或者暂时性地对财产权予以控制。行政强制措施往往是行政机关最终作出处理决定前的一种暂时性措施。如为了防止证据损毁，采取查封场所、设施或者财物、扣押财物、冻结存款、汇款等对公民、法人或者其他组织财物的暂时性的控制行为。3）强制性。
3．行政强制执行的含义：指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。
4．行政强制执行的主要特征：（1）前提是不履行行政决定。（2）行政强制执行主体的二元性。（3）行政强制执行的目的性（从属性），其目的不是作出新的行政决定，增设新的义务，而是使原来的行政决定义务得到履行。（4）强制性。
5．区分行政强制措施与行政强制执行的主要标准。
注意：公安机关作出的监视居住措施的定性问题。
（二）行政强制措施的种类
行政强制措施的种类：
1．限制公民人身自由。人身自由是宪法保障的公民的基本权利。限制公民人身自由是法律的专属立法权，根据《立法法》的规定，只有法律才能设定。目前，我国设定限制公民人身自由的法律主要有人民警察法、治安处罚法、道路交通安全法、海关法、出入境法、铁路法、戒严法、示威集会游行法、军事设施保护法、渔业法、海商法等。上述法律规定的限制公民人身自由的措施有：盘问、留臵盘问、传唤、强制传唤、拘留、扣留、人身检查、强制检测、约束、隔离、强制隔离、强行带离现场、强行驱散、驱逐、禁闭等。
2．查封场所、设施或者财物。查封是行政机关限制当事人对其财产的使用和处分的强制措施，一般由行政机关加以贴封条的方式限制当事人对财产的移动或者使用。查封的叫法有“查封”、“封闭”，少数情况下也使用 “关闭或者限制使用场所”、“禁止或者限制使用设备、设施”。具体用什么叫法，应使用单行法规定的叫法，不能自创叫法。
3．扣押财物。扣押财物是行政机关解除当事人对其财物的占有，并限制其处分的强制性措施。其与查封的区别：一是扣押主要是针对可移动的财产。二是扣押的财产由行政机关保管。主要叫法有“扣押”、“暂扣”“、扣留”等。
4．冻结存款、汇款。冻结主要是限制金融资产的流动的强制措施。包括存款、汇款，也包括股票等有价证劵。《行政强制法》中冻结的对象仅是存款、汇款。目前我国法律中的叫法有“冻结”、“暂停支付”、“扣留”（《邮政法》）。
5．其他行政强制措施。
（1）如《行政处罚法》第十七条规定的“登记保存”、《价格法》规定的“采取临时集中定价权限”和“部分和全面冻结价格的紧急措施”、《动物防疫法》规定的发生动物疫病时对易感染动物和动物产品采取“隔离”、“扑杀”、“销毁”等。
（2）特殊行政强制措施：
A. 突发事件应急处臵措施。突发事件应急处臵措施，是指在突发事件中依法采取的性质属于行政强制措施的应急处臵措施。
B. 金融业审慎监管措施。金融业审慎监管措施，是指根据银行业监管法、证劵法、保险法等规定，在金融机构违反审慎经营规则，行为严重危及该金融机构的稳健运行，损害客户合法权益时，金融业监管机构依法采取限制分红、限制资产转让、限制股东转让股
权、阻止直接责任人员出境和禁止其处分财产权力等审慎监管措施，这些措施性质上属于行政强制措施。
C. 进出境货物强制性技术监控措施。进出境货物强制性技术监控措施，是指进出口商品检验部门按照国家技术规范的强制性要求或者参照国外有关标准开展的进出口商品检验工作。
上述特殊性行政强制措施的实施程序，主要适用其他特别法的规定，而不适用《行政强制法》有关实施程序的规定。
（三）行政强制执行的种类
1. 种类
2. 方式
（1）加处罚款或者滞纳金。
加处罚款或者滞纳金属于执行罚，是间接强制的执行方式。执行罚是对于拒不履行行政决定确定的金钱给付义务的当事人 以加处新的金钱给付义务的方式，迫使当事人履行。其与“行政处罚”中的“罚款”在性质上不同。在我国，加处罚款主要是针对不缴纳罚款的行为，加处罚款的数额由《行政处罚法》统一规定（按日加处百分之三）。加处滞纳金，是针对不缴纳税或者费的行为，加处滞纳金的数额由单行法规定，有按日加处万分之五、千分之一、千分之二、千分之三、千分之四、千分之五和按月加处百分之五不等。
（2）划拨存款、汇款。
划拨存款、汇款属于直接强制执行。目前行政机关划拨存款、汇款的，只适用于税收和征收社会保险费等少数领域，税收征收管理法和海关法使用的是“扣缴”。
（3）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物。
这是执行金钱给付义务而采取的强制执行方式，属于直接强制执行。
（4）排除妨碍、恢复原状。
排除妨碍、恢复原状的概念源于民法通则和侵权责任法规定的民事责任形式。排除妨碍就是排除对权利人行使人身权或者财产权的阻碍。恢复原状就是通过修理等手段使受到损害的财产恢复到损害前的状况。我国许多行政法律都规定了这种行政强制执行方式，如道交法、水法、放射性污染防治法。
（5）代履行。
代履行是当事人拒绝履行行政决定的义务时，由行政机关或者第三人代替当事人履行行政决定的义务，并向当事人收取履行费用的执行方式。
（6）其他强制执行方式。
（四）行政强制的设定
1．只有法律、法规（行政法规、地方性法规）才能设定行政强制措施，包括规章在内的其他规范性文件都不得设定。
行政强制执行只能由法律设定。
2．行政法规可以设定除限制人身自由、冻结外的其他行政强制措施；地方性法规可以设定对场所、设施或者财物的查封和对财物的扣押的行政强制措施。
法律对行政强制措施的对象、条件、种类作出了规定的，法规不得作出扩大性规定。
二、行政强制措施实施程序
（一）实施主体
1．行政机关：须法律、法规明确规定。
2．法律、行政法规授权的组织。
3．行政强制措施权不得委托。
4．必须由具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
5．相对集中行政强制措施权。
6．违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，行政机关不应不采取行政强制措施。
（二）实施强制措施的依据
必须依据单行法实施，不能直接依据《强制法》实施。
（三）实施行政强制措施的一般程序
1．实施前报经批准；
2．确定实施人员；
3．出示执法身份证件；
4．通知当事人到场并告知有关事项；
5．听取当事人的陈述和申辩；
6．制作现场笔录，内容包括：（1）时间、地点；（2）当事人、执法人员名称；（3）现场情况；（4）实施过程；（5）签字盖章。
7. 送达法律文书。
（四）即时强制的程序
紧急情况时当场实施，但24小时内应履行报告补批手续。行政机关负责人认为不应实施强制措施的，应立即解除。
（五）限制人身自由的实施程序
除应遵守一般程序外，还应遵守下列程序：
1．当场告知或者立即通知；
2．不得超过法定期限；
3．目的已经达到或者条件已经消失的立即解除。
（六）查封、扣押的实施程序
1．查封、扣押的主体
行政机关。行政机关的内设机构、办事机构不得实施行政强制措施。不得委托其他行政机关、组织或者个人实施行政强制措施。
2．查封、扣押的对象
（1）限于涉案的场所、设施或者财物
（2）不得查封、扣押的三种对象：
A. 与违法行为无关的场所、设施或者财物；
B. 公民个人及其所抚养家属的生活必需品；
C. 已被其他国家机关依法查封的。
3．实施程序
除应遵守一般程序外，还应遵守下列程序：
（1）制作并当场交付查封、扣押决定书；
（2）制作并当场交付查封、扣押清单；
（3）查封、扣押的期限必须合法：不得超过30日；经行政机关负责人批准可以延长，延长期限不得超过30日；对物品检测、检验、检疫、技术鉴定（费用由行政机关承担）的时间不计算在查封、扣押的期间。法律、法规对查封、扣押的期限另有规定的除外。
4. 查封、扣押场所、设施、财物的保管
（1）保管主体：由查封、扣押实施主体或者委托第三人保管。
（2）损失赔偿：由实施主体赔偿；委托保管的，由实施主体先行赔偿后向第三人追偿。
（3）保管费用的承担：由实施主体承担。
5. 查封、扣押后的处理和解除
（1）查清事实，在查封、扣押法定期限内作出处理决定。
（2）对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；依法应当销毁的，应当依法销毁。予以没收的，应当作出没收决定。
（3）解除。
A. 解除情形（第二十八条）：当事人没有违反行为、财物与违法行为无关、已对违法行为进行处理、期限届满等。
B. 解除查封、扣押，应当及时作出解除查封、扣押决定。
C. 解除后对财物的处理：退还财物、返还拍卖或变卖所得（低于市场价的，补偿）。
（七）冻结的实施程序
1．冻结主体
只能是法律规定的行政机关实施。
2．冻结的内容：存款或者汇款。
3．实施的程序。
除应遵守一般程序外，还应遵守下列程序：
（1）向金融机构交付冻结通知书；
（2）自作出冻结决定之日起3日内向当事人交付冻结决定书；
（3）冻结期限合法。
冻结期限与查封扣押的期限相同。
4．冻结的解除。
（1）解除冻结的情形与解除查封、扣押的情形相同：当事人没有违反行为；冻结的存款、汇款与违法行为无关；行政机关已对违法行为进行处理，无需再冻结；冻结期限届满等。
（2）解除冻结，应当制作解除决定，并及时向金融机构和当事人送达。
（3）解除冻结决定自送达金融机构后立即解除冻结。
（4）自动解除冻结。行政机关逾期不作出处理决定的，冻结自动解除。
三、行政机关与人民法院行政强制执行权的划分
（一）行政机关具有行政强制执行权的情形：
1．单行（专业性）法律规定行政机关可以自己强制执行的。
2．当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除违法建筑物、构筑物、设施的，行政机关可以依法强制拆除。
3．当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。
4．当事人逾期不履行金钱给付义务的行政决定的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。
5．当事人逾期不履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
6．需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行。
（二）人民法院的行政强制执行权：法律没有规定行政机关强制执行的，行政强制执行权都归属人民法院。
四、行政机关强制执行程序
（一）行政机关启动强制执行程序的前提条件
1．行政机关依法作出行政决定，对行政相对人课以义务。
“行政决定”是在行政强制法中首次使用，一般理解为具体行政行为的结果形态，包括行政处罚决定、行政征收征用决定、行政命令（如责令停止、改正违法行为，责令补种林木，责令恢复原状等）等。
2．当事人在法定期限内不履行行政决定课处的义务。
3．行政机关拥有行政强制执行权。
（二）一般程序
1．催告程序。以书面方式催告当事人履行义务。有下列情形之一的，无需催告：
（1）需立即实施代履行的；
（2）加处罚款或者滞纳金的执行罚。
2．当事人的陈述和申辩程序。当事人有陈述和申辩权。行政机关应听取其意见。
3．作出行政强制执行决定程序。
要注意催告书和强制执行决定书的送达。以直接送达为优先原则，当事人拒绝接收或无法直接送达当事人的，可采用留臵送达、委托送达、邮寄送达、转交送达（如当事人为军人、被监禁或者被劳动教养的）、公告送达的方式送达当事人。
4．中止执行程序。
中止执行，是指强制执行程序启动后，由于出现致使强制执行无法进行下去的特殊情况，行政机关暂时停止强制执行程序，待该情况消除后，继续执行。
（1）中止执行的四种情形：一是当事人履行有困难或者暂无能力履行。二是第三人对执行标的主张权利确有理由。三是执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益——强制执行应坚持比例原则，并采取最小损害的方式实现行政管理目的。在可能造成难以弥补损失的情况下，如果不中止执行，会使强制执行得不偿失。四是行政机关认为需要停止执行的其他情形。如强制执行可能导致被执行人有过激行为（自杀或以暴力对抗）或者发现据以执行的行政决定存在问题等。
（2）行政复议和行政诉讼期间是否停止强制执行的问题。
（3）中止执行的法律后果。
中止执行是暂时停止执行，不是永久停止执行，因此在中止执行的法定情形消失后，行政机关有恢复执行的权力和义务。如中止执行的法定情形一直没有消除或永不消除的，行政机关应当进入不再执行程序或终结执行程序。
（4）恢复执行和不再执行。
中止执行的情形消失后，应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，不再执行。
5．终结执行程序。
行政强制执行在两种情况下结束：执行完毕或者终结执行。终结执行是行政强制执行的非正常结束。终结执行的情形有五种：一是公民死亡，无财产可供执行，又五义务承受人。二是法人或者其他组织终止，可能造成难以弥补的损失。三是执行标的灭失。四是据以执行的行政决定被撤销。五是行政机关认为需要终结执行的其他情形。第三十九条第二款规定的不再执行，其实质就是中止执行转为终结执行。
中止执行和终结执行的区别：中止执行和终结执行都会使强制执行程序停止，但两者有明显的不同。中止执行是执行程序的暂时停止，待造成种植的原因消除后，执行程序恢复，执行工作继续进行。而终结执行后，执行程序就宣告结束，以后也不再执行。
6．执行回转程序。
行政强制执行回转，是指执行中或者执行完毕后，发现执行根据变化（被撤销、变更），对当事人的损失予以弥补或者赔偿的制度。
（1）执行回转的情形：执行中或者执行完毕后，发现执行根据被撤销、变更；执行错误。
（2）执行回转的方式。以恢复执行前的状态为主，包括恢复原状和退还财物，不能恢复执行前权利状态的，执行机关应当依法给予赔偿（按照《赔偿法》第二章的规定赔偿，即行政赔偿）。若执行回转发生在执行过程中，执行回转只针对已经执行的部分。
7．执行和解程序（第四十二条）。
（1）执行和解的形式是达成执行协议。执行协议的内容主要包括三个方面：一是履行的方式，是一次性履行还是分期履行。二是履行的时间和内容。如分期履行的，要商定各个阶段履行义务的时间和内容。三是减免加处的罚款或者加收的滞纳金。
（2）执行和解以不损害公共利益和他人合法权益为原则。
（3）应当履行执行协议。执行协议对行政机关和被执行人都有约束力，双方都应当履行执行协议的内容。如当事人未履行执行协议的，行政机关可以单方恢复行政强制执行。
8．不得实施强制执行的时间和方式。
（1）行政机关不得在夜间或者法定节假日强制执行。
（2）禁止行政机关强制执行的方式：不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。
（3）行政机关违反上述规定应承当的法律责任（第六十二条）：责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
（三）对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的特殊要求
1．公告。
行政行为以当事人自觉履行为原则，强制执行为例外。行政机关在强制拆除前需要进行公告，限期当事人自行拆除。此处“公告”，既有敦促当事人自觉履行义务的催告的意思，同时也有广而告之的意思，将“公告”与催告结合起来，给当事人自动履行义务更多的机会和时间。当事人在法定期间内不履行义务（拆除），又不寻求救济途径（行政复议或者行政诉讼）的，有强制执行权的行政机关才可以依法进行强制拆除。没有强制执行权的行政机关需要申请人民法院强制执行。
（1）公告的时间、方式和期限（可将公告与催告结合起来，给当事人自动履行义务更多的机会和时间）。
（2）公告的内容：要求当事人自行拆除的标的、期限；不自行拆除的后果；当事人依法享有的陈述权、申辩权等。
2．强制拆除的费用承担。
（四）金钱给付义务的强制执行。
当事人不履行金钱给付义务的行政决定，行政机关有权依法加处罚款或者滞纳金。此处“罚款”和“滞纳金”为执行罚，而不是行政处罚中的“罚款”，行政机关有权加处罚款或者滞纳金的目的是督促当事人及时履行缴纳行政处罚中的“罚款”的义务。行政机关有权加处罚款或者滞纳金不需要单独作出行政强制执行决定，而是在课以金钱给付义务的行政决定中一并确定。同时，行政机关有权加处罚款或者滞纳金要履行告知的义务。
1. 告知的内容：加处罚款或者滞纳金的标准。
2．加处罚款或者滞纳金的具体标准即单行法规定的标准。
所加处的罚款、滞纳金不得超过金钱给付义务的数额。
3．加处罚款或者滞纳金的计算日期。
（1）起止日期。
起始日期是当事人主动履行金钱给付义务的期限届满的次日。截止日期是强制执行之日。
（2）行政复议、行政诉讼期间是否加处罚款或者滞纳金？
4．加处罚款或者滞纳金的直接强制执行。
（1）直接强制执行的两重限制：一是总额限制，即不得超过金钱给付义务本身的数额。二是时间限制，即加处处罚款或者滞纳金超过30日。
（2）催告。行政机关要履行催告义务。
（3）直接强制执行。经催告，当事人仍不履行的，拥有行政强制执行权的行政机关可以划拨（存款、汇款）、委托拍卖、将查封或者扣押的财物抵缴罚款等方式直接强制执行；没有行政强制执行权的行政机关可以依法申请人民法院强制执行。
（五）代履行
1. 代履行的情形。代履行属于间接性强制执行。存在下列情形的，行政机关或其委托的第三人可以实施代履行：
（1）有行政机关作出的要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定（需要注意的是，能够适用代履行的义务只能是可替代性义务，不可替代性义务，如接受行政拘留、服兵役义务以及不作为义务，不能适用代履行）。
（2）当事人逾期不履行，经催告仍不履行；
（3）不履行的后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏资源资源。
2．代履行的实施主体：行政机关或者第三人。
3．代履行的程序。
（1）制作并送达代履行决定书。
（2）委托代履行要签订委托书。
（3）催告。代履行3日前，要催告当事人履行。当事人履行的，要停止代履行。
（4）现场监督。经催告，当事人不履行的，实施代履行。实施代履行，行政机关要派人到现场监督。
（5）签名盖章。由到场监督的人员、代履行人、当事人、或者见证人在执行文书上签名或者盖章。
4．代履行费用的承担主体：当事人。
5．禁止代履行的方式：不得采取暴力、胁迫或者其他非法方式代履行。
6．立即代履行。
立即代履行的条件和程序：
（1）立即代履行的主体必须是法律、法规规定的具有行政即时强制权的行政机关或者法律法规授权的组织。
（2）需要立即清除道路、河流、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物、污染物，当事人不能清除。
（3）制作现场笔录。
（4）事后通知当事人。
五、申请人民法院强制执行
（一）行政机关申请人民法院强制执行的前提条件
1. 当事人不履行行政决定，又不在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。
2. 行政机关没有行政强制执行权。
3. 必须在法定期限内申请。
（1）申请行政复议的期限为60日，提起行政诉讼的期限为3个月。上述法定期限届满后3个月内都可申请强制执行。
（2）经复议、诉讼的申请强制执行期限。
（二）申请程序
1．催告。申请前，行政机关应履行催告义务。
2．提出申请。
（1）催告书送达10日后，当事人仍不履行义务，行政机关可申请。
（2）申请应递交的材料。
（3）执行管辖。
A. 由行政机关所在地基层法院管辖。
B. 由不动产所在地法院管辖。
C. 属专利管理机关的，由被执行人住所地或财产所在地省、区、市有权受理专利纠纷案件的中级法院管辖。
C. 属国务院各部门和省、区、市政府以及海关的，由被执行人住所地或财产所在地的中级法院管辖。
（三）人民法院强制执行的费用
行政机关不需缴纳执行费，强制执行费用由被执行人承担。
六、实施行政强制法应做好的几项工作
（一）加强《行政强制法》的学习、宣传和培训。
法律的生命力在于实施。制定再好的法律，如果得不到正确的实施，也无异于废纸一张。当前，首先要做好《行政强制法》的学习、宣传、培训工作，特别是行政机关，更要带头认真组织学习，务求准确理解该法的精神实质和主要内容，为正确实施《行政强制法》做好充分准备。其次，要做好强制依据和强制实施主体的清理工作。
（二）认真做好有关行政强制规定的清理工作。
（三）依法清理、认定并规范行政强制实施主体。
（四）修订完善行政强制法律文书。
（五）与有关人民法院建立沟通协调配合机制。
（六）强化对实施行政强制的监督。
行政强制的若干问题
行政强制是政府经常实施的一种行政执法行为。他既涉及行政管理效率量，也涉及对人身权和财产权的处分和限制。但长期以来，我国行政强制领域缺乏统一的法律规范，导致行政强制存在“乱”和“软”的问题。主要表现在：一是谁可以设定行政强制措施不明确。二是行政强制措施既多又缺乏规范。三是有些没有行政强制权的行政机关自行实施行政强制，甚至委托实施行政强制措施。四是实施行政强制缺乏程序性规定，有些行政机关采取行政强制措施随意性大，对当事人合法权益造成损害。五是有些行政机关实施行政管理缺少必要的手段，致使一些严重违法行为得不到有效处理。这些问题的存在，降低了行政管理效率，侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，影响了政府的形象和公信力。必须制定统一的行政强制法来解决这些问题，以推进依法行政，维护公民合法权益，同时赋予行政机关必要的行政强制手段，保障行政机关依法履行行政职责，避免和防止行政权力的滥用。
《行政强制法》是继《行政处罚法》、《行政许可法》之后又一部规范政府共同行为的重要法律，是中国特色社会主义法律体系的支架性法律，其颁布施行是我国法治政府建设历程中的又一个里程碑。
一、行政强制的概述
行政强制直接影响政府的行政管理效率，更与老百姓的合法权益息息相关。普通老百姓从耳闻目睹的城管执法、工商执法、税务执法、公安执法、国土执法、征地拆迁等各种行政强制执法中，对它已经或深或浅地有了认识。究竟什么是行政强制，从法律的角度一般认为，行政强制，是指对违反行政法律规范或者不履行行政决定的行政相对人的人身权、财产权予以限制或者处分，直接执行或者迫使其履行行政决定所赋予的义务的强制性的具体行政行为。《行政强制法》并没有给行政强制下定义，但它明确了“本法所称的行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行”，即可以理解为行政强制制度是行政强制措施和行政强制执行的总称。《行政强制法》分别为行政强制措施和行政强制执行作出了明确的定义性规定。
（一）行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。
1．行政强制措施的含义：是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
2．行政强制措施的主要特征：（1）实施行政强制措施情形的法定性，主要有四种情形（一是制止违法行为，二是防止证据损毁，三是避免危害发生，四是控制危害扩大）。（2）实施行政强制措施的暂时性，即暂时性地对人身权予以限制或者暂时性地对财产权予以控制。行政强制措施往往是行政机关最终作出处理决定前的一种暂时性措施。如为了防止证据损毁，采取查封场所、设施或者财物、扣押财物、冻结存款、汇款等对公民、法人或者其他组织财物的暂时性的控制行为。3）强制性。
3．行政强制执行的含义：指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。
4．行政强制执行的主要特征：（1）前提是不履行行政决定。（2）行政强制执行主体的二元性。（3）行政强制执行的目的性（从属性），其目的不是作出新的行政决定，增设新的义务，而是使原来的行政决定义务得到履行。（4）强制性。
5．区分行政强制措施与行政强制执行的主要标准。
注意：公安机关作出的监视居住措施的定性问题。
（二）行政强制措施的种类
行政强制措施的种类：
1．限制公民人身自由。人身自由是宪法保障的公民的基本权利。限制公民人身自由是法律的专属立法权，根据《立法法》的规定，只有法律才能设定。目前，我国设定限制公民人身自由的法律主要有人民警察法、治安处罚法、道路交通安全法、海关法、出入境法、铁路法、戒严法、示威集会游行法、军事设施保护法、渔业法、海商法等。上述法律规定的限制公民人身自由的措施有：盘问、留臵盘问、传唤、强制传唤、拘留、扣留、人身检查、强制检测、约束、隔离、强制隔离、强行带离现场、强行驱散、驱逐、禁闭等。
2．查封场所、设施或者财物。查封是行政机关限制当事人对其财产的使用和处分的强制措施，一般由行政机关加以贴封条的方式限制当事人对财产的移动或者使用。查封的叫法有“查封”、“封闭”，少数情况下也使用 “关闭或者限制使用场所”、“禁止或者限制使用设备、设施”。具体用什么叫法，应使用单行法规定的叫法，不能自创叫法。
3．扣押财物。扣押财物是行政机关解除当事人对其财物的占有，并限制其处分的强制性措施。其与查封的区别：一是扣押主要是针对可移动的财产。二是扣押的财产由行政机关保管。主要叫法有“扣押”、“暂扣”“、扣留”等。
4．冻结存款、汇款。冻结主要是限制金融资产的流动的强制措施。包括存款、汇款，也包括股票等有价证劵。《行政强制法》中冻结的对象仅是存款、汇款。目前我国法律中的叫法有“冻结”、“暂停支付”、“扣留”（《邮政法》）。
5．其他行政强制措施。
（1）如《行政处罚法》第十七条规定的“登记保存”、《价格法》规定的“采取临时集中定价权限”和“部分和全面冻结价格的紧急措施”、《动物防疫法》规定的发生动物疫病时对易感染动物和动物产品采取“隔离”、“扑杀”、“销毁”等。
（2）特殊行政强制措施：
A. 突发事件应急处臵措施。突发事件应急处臵措施，是指在突发事件中依法采取的性质属于行政强制措施的应急处臵措施。
B. 金融业审慎监管措施。金融业审慎监管措施，是指根据银行业监管法、证劵法、保险法等规定，在金融机构违反审慎经营规则，行为严重危及该金融机构的稳健运行，损害客户合法权益时，金融业监管机构依法采取限制分红、限制资产转让、限制股东转让股
权、阻止直接责任人员出境和禁止其处分财产权力等审慎监管措施，这些措施性质上属于行政强制措施。
C. 进出境货物强制性技术监控措施。进出境货物强制性技术监控措施，是指进出口商品检验部门按照国家技术规范的强制性要求或者参照国外有关标准开展的进出口商品检验工作。
上述特殊性行政强制措施的实施程序，主要适用其他特别法的规定，而不适用《行政强制法》有关实施程序的规定。
（三）行政强制执行的种类
1. 种类
2. 方式
（1）加处罚款或者滞纳金。
加处罚款或者滞纳金属于执行罚，是间接强制的执行方式。执行罚是对于拒不履行行政决定确定的金钱给付义务的当事人 以加处新的金钱给付义务的方式，迫使当事人履行。其与“行政处罚”中的“罚款”在性质上不同。在我国，加处罚款主要是针对不缴纳罚款的行为，加处罚款的数额由《行政处罚法》统一规定（按日加处百分之三）。加处滞纳金，是针对不缴纳税或者费的行为，加处滞纳金的数额由单行法规定，有按日加处万分之五、千分之一、千分之二、千分之三、千分之四、千分之五和按月加处百分之五不等。
（2）划拨存款、汇款。
划拨存款、汇款属于直接强制执行。目前行政机关划拨存款、汇款的，只适用于税收和征收社会保险费等少数领域，税收征收管理法和海关法使用的是“扣缴”。
（3）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物。
这是执行金钱给付义务而采取的强制执行方式，属于直接强制执行。
（4）排除妨碍、恢复原状。
排除妨碍、恢复原状的概念源于民法通则和侵权责任法规定的民事责任形式。排除妨碍就是排除对权利人行使人身权或者财产权的阻碍。恢复原状就是通过修理等手段使受到损害的财产恢复到损害前的状况。我国许多行政法律都规定了这种行政强制执行方式，如道交法、水法、放射性污染防治法。
（5）代履行。
代履行是当事人拒绝履行行政决定的义务时，由行政机关或者第三人代替当事人履行行政决定的义务，并向当事人收取履行费用的执行方式。
（6）其他强制执行方式。
（四）行政强制的设定
1．只有法律、法规（行政法规、地方性法规）才能设定行政强制措施，包括规章在内的其他规范性文件都不得设定。
行政强制执行只能由法律设定。
2．行政法规可以设定除限制人身自由、冻结外的其他行政强制措施；地方性法规可以设定对场所、设施或者财物的查封和对财物的扣押的行政强制措施。
法律对行政强制措施的对象、条件、种类作出了规定的，法规不得作出扩大性规定。
二、行政强制措施实施程序
（一）实施主体
1．行政机关：须法律、法规明确规定。
2．法律、行政法规授权的组织。
3．行政强制措施权不得委托。
4．必须由具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
5．相对集中行政强制措施权。
6．违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，行政机关不应不采取行政强制措施。
（二）实施强制措施的依据
必须依据单行法实施，不能直接依据《强制法》实施。
（三）实施行政强制措施的一般程序
1．实施前报经批准；
2．确定实施人员；
3．出示执法身份证件；
4．通知当事人到场并告知有关事项；
5．听取当事人的陈述和申辩；
6．制作现场笔录，内容包括：（1）时间、地点；（2）当事人、执法人员名称；（3）现场情况；（4）实施过程；（5）签字盖章。
7. 送达法律文书。
（四）即时强制的程序
紧急情况时当场实施，但24小时内应履行报告补批手续。行政机关负责人认为不应实施强制措施的，应立即解除。
（五）限制人身自由的实施程序
除应遵守一般程序外，还应遵守下列程序：
1．当场告知或者立即通知；
2．不得超过法定期限；
3．目的已经达到或者条件已经消失的立即解除。
（六）查封、扣押的实施程序
1．查封、扣押的主体
行政机关。行政机关的内设机构、办事机构不得实施行政强制措施。不得委托其他行政机关、组织或者个人实施行政强制措施。
2．查封、扣押的对象
（1）限于涉案的场所、设施或者财物
（2）不得查封、扣押的三种对象：
A. 与违法行为无关的场所、设施或者财物；
B. 公民个人及其所抚养家属的生活必需品；
C. 已被其他国家机关依法查封的。
3．实施程序
除应遵守一般程序外，还应遵守下列程序：
（1）制作并当场交付查封、扣押决定书；
（2）制作并当场交付查封、扣押清单；
（3）查封、扣押的期限必须合法：不得超过30日；经行政机关负责人批准可以延长，延长期限不得超过30日；对物品检测、检验、检疫、技术鉴定（费用由行政机关承担）的时间不计算在查封、扣押的期间。法律、法规对查封、扣押的期限另有规定的除外。
4. 查封、扣押场所、设施、财物的保管
（1）保管主体：由查封、扣押实施主体或者委托第三人保管。
（2）损失赔偿：由实施主体赔偿；委托保管的，由实施主体先行赔偿后向第三人追偿。
（3）保管费用的承担：由实施主体承担。
5. 查封、扣押后的处理和解除
（1）查清事实，在查封、扣押法定期限内作出处理决定。
（2）对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；依法应当销毁的，应当依法销毁。予以没收的，应当作出没收决定。
（3）解除。
A. 解除情形（第二十八条）：当事人没有违反行为、财物与违法行为无关、已对违法行为进行处理、期限届满等。
B. 解除查封、扣押，应当及时作出解除查封、扣押决定。
C. 解除后对财物的处理：退还财物、返还拍卖或变卖所得（低于市场价的，补偿）。
（七）冻结的实施程序
1．冻结主体
只能是法律规定的行政机关实施。
2．冻结的内容：存款或者汇款。
3．实施的程序。
除应遵守一般程序外，还应遵守下列程序：
（1）向金融机构交付冻结通知书；
（2）自作出冻结决定之日起3日内向当事人交付冻结决定书；
（3）冻结期限合法。
冻结期限与查封扣押的期限相同。
4．冻结的解除。
（1）解除冻结的情形与解除查封、扣押的情形相同：当事人没有违反行为；冻结的存款、汇款与违法行为无关；行政机关已对违法行为进行处理，无需再冻结；冻结期限届满等。
（2）解除冻结，应当制作解除决定，并及时向金融机构和当事人送达。
（3）解除冻结决定自送达金融机构后立即解除冻结。
（4）自动解除冻结。行政机关逾期不作出处理决定的，冻结自动解除。
三、行政机关与人民法院行政强制执行权的划分
（一）行政机关具有行政强制执行权的情形：
1．单行（专业性）法律规定行政机关可以自己强制执行的。
2．当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除违法建筑物、构筑物、设施的，行政机关可以依法强制拆除。
3．当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。
4．当事人逾期不履行金钱给付义务的行政决定的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。
5．当事人逾期不履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
6．需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行。
（二）人民法院的行政强制执行权：法律没有规定行政机关强制执行的，行政强制执行权都归属人民法院。
四、行政机关强制执行程序
（一）行政机关启动强制执行程序的前提条件
1．行政机关依法作出行政决定，对行政相对人课以义务。
“行政决定”是在行政强制法中首次使用，一般理解为具体行政行为的结果形态，包括行政处罚决定、行政征收征用决定、行政命令（如责令停止、改正违法行为，责令补种林木，责令恢复原状等）等。
2．当事人在法定期限内不履行行政决定课处的义务。
3．行政机关拥有行政强制执行权。
（二）一般程序
1．催告程序。以书面方式催告当事人履行义务。有下列情形之一的，无需催告：
（1）需立即实施代履行的；
（2）加处罚款或者滞纳金的执行罚。
2．当事人的陈述和申辩程序。当事人有陈述和申辩权。行政机关应听取其意见。
3．作出行政强制执行决定程序。
要注意催告书和强制执行决定书的送达。以直接送达为优先原则，当事人拒绝接收或无法直接送达当事人的，可采用留臵送达、委托送达、邮寄送达、转交送达（如当事人为军人、被监禁或者被劳动教养的）、公告送达的方式送达当事人。
4．中止执行程序。
中止执行，是指强制执行程序启动后，由于出现致使强制执行无法进行下去的特殊情况，行政机关暂时停止强制执行程序，待该情况消除后，继续执行。
（1）中止执行的四种情形：一是当事人履行有困难或者暂无能力履行。二是第三人对执行标的主张权利确有理由。三是执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益——强制执行应坚持比例原则，并采取最小损害的方式实现行政管理目的。在可能造成难以弥补损失的情况下，如果不中止执行，会使强制执行得不偿失。四是行政机关认为需要停止执行的其他情形。如强制执行可能导致被执行人有过激行为（自杀或以暴力对抗）或者发现据以执行的行政决定存在问题等。
（2）行政复议和行政诉讼期间是否停止强制执行的问题。
（3）中止执行的法律后果。
中止执行是暂时停止执行，不是永久停止执行，因此在中止执行的法定情形消失后，行政机关有恢复执行的权力和义务。如中止执行的法定情形一直没有消除或永不消除的，行政机关应当进入不再执行程序或终结执行程序。
（4）恢复执行和不再执行。
中止执行的情形消失后，应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，不再执行。
5．终结执行程序。
行政强制执行在两种情况下结束：执行完毕或者终结执行。终结执行是行政强制执行的非正常结束。终结执行的情形有五种：一是公民死亡，无财产可供执行，又五义务承受人。二是法人或者其他组织终止，可能造成难以弥补的损失。三是执行标的灭失。四是据以执行的行政决定被撤销。五是行政机关认为需要终结执行的其他情形。第三十九条第二款规定的不再执行，其实质就是中止执行转为终结执行。
中止执行和终结执行的区别：中止执行和终结执行都会使强制执行程序停止，但两者有明显的不同。中止执行是执行程序的暂时停止，待造成种植的原因消除后，执行程序恢复，执行工作继续进行。而终结执行后，执行程序就宣告结束，以后也不再执行。
6．执行回转程序。
行政强制执行回转，是指执行中或者执行完毕后，发现执行根据变化（被撤销、变更），对当事人的损失予以弥补或者赔偿的制度。
（1）执行回转的情形：执行中或者执行完毕后，发现执行根据被撤销、变更；执行错误。
（2）执行回转的方式。以恢复执行前的状态为主，包括恢复原状和退还财物，不能恢复执行前权利状态的，执行机关应当依法给予赔偿（按照《赔偿法》第二章的规定赔偿，即行政赔偿）。若执行回转发生在执行过程中，执行回转只针对已经执行的部分。
7．执行和解程序（第四十二条）。
（1）执行和解的形式是达成执行协议。执行协议的内容主要包括三个方面：一是履行的方式，是一次性履行还是分期履行。二是履行的时间和内容。如分期履行的，要商定各个阶段履行义务的时间和内容。三是减免加处的罚款或者加收的滞纳金。
（2）执行和解以不损害公共利益和他人合法权益为原则。
（3）应当履行执行协议。执行协议对行政机关和被执行人都有约束力，双方都应当履行执行协议的内容。如当事人未履行执行协议的，行政机关可以单方恢复行政强制执行。
8．不得实施强制执行的时间和方式。
（1）行政机关不得在夜间或者法定节假日强制执行。
（2）禁止行政机关强制执行的方式：不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。
（3）行政机关违反上述规定应承当的法律责任（第六十二条）：责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
（三）对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的特殊要求
1．公告。
行政行为以当事人自觉履行为原则，强制执行为例外。行政机关在强制拆除前需要进行公告，限期当事人自行拆除。此处“公告”，既有敦促当事人自觉履行义务的催告的意思，同时也有广而告之的意思，将“公告”与催告结合起来，给当事人自动履行义务更多的机会和时间。当事人在法定期间内不履行义务（拆除），又不寻求救济途径（行政复议或者行政诉讼）的，有强制执行权的行政机关才可以依法进行强制拆除。没有强制执行权的行政机关需要申请人民法院强制执行。
（1）公告的时间、方式和期限（可将公告与催告结合起来，给当事人自动履行义务更多的机会和时间）。
（2）公告的内容：要求当事人自行拆除的标的、期限；不自行拆除的后果；当事人依法享有的陈述权、申辩权等。
2．强制拆除的费用承担。
（四）金钱给付义务的强制执行。
当事人不履行金钱给付义务的行政决定，行政机关有权依法加处罚款或者滞纳金。此处“罚款”和“滞纳金”为执行罚，而不是行政处罚中的“罚款”，行政机关有权加处罚款或者滞纳金的目的是督促当事人及时履行缴纳行政处罚中的“罚款”的义务。行政机关有权加处罚款或者滞纳金不需要单独作出行政强制执行决定，而是在课以金钱给付义务的行政决定中一并确定。同时，行政机关有权加处罚款或者滞纳金要履行告知的义务。
1. 告知的内容：加处罚款或者滞纳金的标准。
2．加处罚款或者滞纳金的具体标准即单行法规定的标准。
所加处的罚款、滞纳金不得超过金钱给付义务的数额。
3．加处罚款或者滞纳金的计算日期。
（1）起止日期。
起始日期是当事人主动履行金钱给付义务的期限届满的次日。截止日期是强制执行之日。
（2）行政复议、行政诉讼期间是否加处罚款或者滞纳金？
4．加处罚款或者滞纳金的直接强制执行。
（1）直接强制执行的两重限制：一是总额限制，即不得超过金钱给付义务本身的数额。二是时间限制，即加处处罚款或者滞纳金超过30日。
（2）催告。行政机关要履行催告义务。
（3）直接强制执行。经催告，当事人仍不履行的，拥有行政强制执行权的行政机关可以划拨（存款、汇款）、委托拍卖、将查封或者扣押的财物抵缴罚款等方式直接强制执行；没有行政强制执行权的行政机关可以依法申请人民法院强制执行。
（五）代履行
1. 代履行的情形。代履行属于间接性强制执行。存在下列情形的，行政机关或其委托的第三人可以实施代履行：
（1）有行政机关作出的要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定（需要注意的是，能够适用代履行的义务只能是可替代性义务，不可替代性义务，如接受行政拘留、服兵役义务以及不作为义务，不能适用代履行）。
（2）当事人逾期不履行，经催告仍不履行；
（3）不履行的后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏资源资源。
2．代履行的实施主体：行政机关或者第三人。
3．代履行的程序。
（1）制作并送达代履行决定书。
（2）委托代履行要签订委托书。
（3）催告。代履行3日前，要催告当事人履行。当事人履行的，要停止代履行。
（4）现场监督。经催告，当事人不履行的，实施代履行。实施代履行，行政机关要派人到现场监督。
（5）签名盖章。由到场监督的人员、代履行人、当事人、或者见证人在执行文书上签名或者盖章。
4．代履行费用的承担主体：当事人。
5．禁止代履行的方式：不得采取暴力、胁迫或者其他非法方式代履行。
6．立即代履行。
立即代履行的条件和程序：
（1）立即代履行的主体必须是法律、法规规定的具有行政即时强制权的行政机关或者法律法规授权的组织。
（2）需要立即清除道路、河流、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物、污染物，当事人不能清除。
（3）制作现场笔录。
（4）事后通知当事人。
五、申请人民法院强制执行
（一）行政机关申请人民法院强制执行的前提条件
1. 当事人不履行行政决定，又不在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。
2. 行政机关没有行政强制执行权。
3. 必须在法定期限内申请。
（1）申请行政复议的期限为60日，提起行政诉讼的期限为3个月。上述法定期限届满后3个月内都可申请强制执行。
（2）经复议、诉讼的申请强制执行期限。
（二）申请程序
1．催告。申请前，行政机关应履行催告义务。
2．提出申请。
（1）催告书送达10日后，当事人仍不履行义务，行政机关可申请。
（2）申请应递交的材料。
（3）执行管辖。
A. 由行政机关所在地基层法院管辖。
B. 由不动产所在地法院管辖。
C. 属专利管理机关的，由被执行人住所地或财产所在地省、区、市有权受理专利纠纷案件的中级法院管辖。
C. 属国务院各部门和省、区、市政府以及海关的，由被执行人住所地或财产所在地的中级法院管辖。
（三）人民法院强制执行的费用
行政机关不需缴纳执行费，强制执行费用由被执行人承担。
六、实施行政强制法应做好的几项工作
（一）加强《行政强制法》的学习、宣传和培训。
法律的生命力在于实施。制定再好的法律，如果得不到正确的实施，也无异于废纸一张。当前，首先要做好《行政强制法》的学习、宣传、培训工作，特别是行政机关，更要带头认真组织学习，务求准确理解该法的精神实质和主要内容，为正确实施《行政强制法》做好充分准备。其次，要做好强制依据和强制实施主体的清理工作。
（二）认真做好有关行政强制规定的清理工作。
（三）依法清理、认定并规范行政强制实施主体。
（四）修订完善行政强制法律文书。
（五）与有关人民法院建立沟通协调配合机制。
（六）强化对实施行政强制的监督。