2005年第5期
中国与国际组织
关于布雷顿森林机构改革的几点观察
邹加怡3
【内容提要】 布雷顿森林机构的改革是改革国际经济秩序的重要组成部分,本文试图从历史、国际经济、发展理念和机构治理等四个不同视角,观察布雷顿森林机构的改革。改革的基本方向应当是以多边主义原则指导全球经济治理,强化多边机制的职能,促进世界经济平衡有序发展。国际货币基金组织应当致力于建立更加平衡稳定的国际货币体系,世界银行应当成为国际发展融资和发展合作的主要平台。发展理念的创新和发展中国家声音的增强是两机构改革的思想基础和组织基础。尽管近期内两机构改革的进展只能是各方力量平衡的结果,因而必然是有限的,。
【关键词】 布雷顿森林机构;改革【作者简介】 邹加怡,1963年生,( 【中图分类号】 D813 -9550(2005)05-0031-06
“(简称))。“基金”“世行”第二次世界大战结束以来,布雷顿森林机构作为稳定战后国际经济秩序的多边框架,一直发挥着重要的作用。冷战结束后,世界发生了翻天覆地的变化,改革布雷顿森林机构成为当前国际经济领域的一个热点问题。关于布雷顿森林机构改革的讨论,本质上是在变化的国际经济利益格局下,如何调整国际经济秩序的讨论,涵盖了国际经济关系中的许多重大问题。本文试图从历史、国际经济、发展理念和机构治理等若干不同视角,观察布雷顿森林机构的改革,并提出一些值得探讨的问题。
布雷顿森林机构的成立反映了二战结束时国际社会希望通过建立一种强有力的多边框架来稳定战后的国际经济秩序。而这种对多边主义的认同是以当时的特殊历史背景为基础的。
二战后美国的政治经济实力显著上升,它希望构建以自己为核心的新的国际经济秩序,但同时,老牌霸主英国的余威尚在,其也试图通过战后国际经济的制度安排来保留自己的影响。因此,美英都想借助一种多边框架来实现自身的意图,这从建立国际货币基金组织时的“凯恩斯方案”和“怀特方案”之争可见一斑。
更为重要的是,反法西斯战争的胜利使苏联的实力和影响进一步壮大,以美国为首的西方阵营迫切需要巩固资本主义经济秩序,阻止社会主义阵营向欧洲和发展中国家进一步扩展。因此,通过多边安排来稳定国际经济体系,稳定战后欧洲和发展中国家,成为一
3本文系作者个人观点,不代表作者单位。
一 历史视角:布雷顿森林机构的成立反映了特定历史条件下
对多边主义的认同
布雷顿森林机构是多边框架,它能否有效发挥作用取决于国际社会愿意在多大程度上通过多边安排来协调国际经济秩序。因此,在讨论布雷顿森林机构改革的时候,首先要考察国际社会对多边主义的态度。
①
在第二次世界大战即将结束的1944年,44个国家的代表在美国新
罕布什尔州布雷顿森林召开了“国际货币与金融会议”,签署了成立国际货币基金组织和世界银行的协议“,布雷顿森林机构”的名称由此而来。
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关于布雷顿森林机构改革的几点观察
种必然选择。笔者认为,在上述诸多因素中,抗衡苏联这一政治大局对于以美国为首的西方国家接受某种程度的多边主义起了决定性的作用。
因此,布雷顿森林机构代表了一种以稳定为首要考虑的多边安排:基金提供了以稳定美元为中心的、国际货币体系为目标的国际收支调节机制;世行提供了以稳定欧洲和发展中国家为目标的战后重建和发展援助机制。这是当时历史条件下多边主义的成功。
当前的历史条件发生了根本性的变化,冷战结束后形成了美国一超独大的国际政治经济格局,国际社会对多边主义的认识发生了分化。从20世纪90年代初至今,美国对全球经济治理的认识一直在倒退。90年代初,美国政府尚强调政治上依靠联合国、经济上依托世行和基金来建立“世界新秩序”;到了2000年,美国国会组织了以美国学者梅尔泽为首的“国际金融组织顾问委员会”,撰写了一份关于改革多边机构的《梅尔泽报告》,其基调是要全面弱化基金与世行的职能;近几年来,美国政府更是赤祼祼地奉行“单边主义”,对基金和世行不屑一顾。映,前基金首席经济学家Kenneth和基金退出贷款业务,,
与此同时,国在内的不少发展中国家积极倡导多边主义,反对单边主义,2004年亚欧会议发表的《亚欧会议多边主义宣言》中明确表达了倡导多边主义的主张。相应地,欧洲国家希望借布雷顿森林机构的改革,加强自身在多边机构中的地位;发展中国家则希望强化以两机构为代表的多边机制在维护发展中国家利益方面的作用。但是,从实践上看,近年来多边机构的作用并未得到应有的加强。美国绕过联合国发动对伊拉克的袭击是单边主义藐视多边机制的一个典型案例;在2003年690亿美元官方发展援助中,来自多边机构的只有192亿美元,约占28%;②多哈回合多边贸易谈判迟迟未能取得成果,而各种双边和区域贸易安排则方兴未艾。
在这样的现实基础上,布雷顿森林机构的改革实际上代表着多边主义和单边主义两种全球治理观的交锋。要使两机构的改革向着强化多边机制的方向发展,需要付出艰巨的努力。
二 国际经济视角:布雷顿森林机构
面临着促进全球经济平衡有序发展的新使命
当前的国际经济关系有两个显著的特点:一是失衡,二是无序。失衡表现为:(1)全球经济发展不平衡,国际贫富差距扩大;(2)全球国际收支不平衡,美国成为最大的资本输入国,而发展中国家整体上成为资本输出国;(3)全球生产要素流动不平衡,资本要素的流动空前活跃,而劳动力、技术等要素的流动则相对滞后。无序表现为:(1)国际货币体系的无序,布雷顿森林体系崩溃后,国际储备货币和汇率体系缺乏全球层面的制度安排;(2)国际资本流动的无序,一方面各国资本账户相继开放,另一方面脱离实体经济的投机性资本流动加大了国际金融体系的系统性风险;()国际贸易体系的无序,。从国际社会对两机构的改革要求看,发达国家侧重于要求基金、世行收缩战线,提高救援和援助的有效性,重视政府治理,强化对两机构业务的各种监督和约束;发展中国家则要求两机构放弃教条主义的政策条件,尊重发展中国家的自主权,动员更多的优惠资金支持减贫和千年发展目标的实现等等。
笔者认为,布雷顿森林机构的改革必须回答一个更为根本性的问题:布雷顿森林机构能否在新的历史条件下提供一种国际制度安排,缓解国际经济体系中的失衡和无序,促进全球经济的平衡、有序发展?布雷顿森林机构改革的核心在于:基金必须重建稳定国际货币金融体系的制度安排;世行必须强有力地发挥调节全球资源转移和利益协调的作用。
(一)国际货币基金组织应当致力于建立更加平衡稳定的国际货币体系
基金职能面临的问题与当前国际货币体系的无序状态直接相关。以强势主权国家货币充当国际支付手
①②
KennethRogoff,“TheSistersat60,”TheEconomist,JulyTheWorldBank,GlobalDevelopmentFinance,Washington,
22,2004.D.C.,2005.
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段与储备手段,而缺乏相应的制度约束是布雷顿森林体系瓦解后国际货币体系的基本特征。这一特征决定了当前国际货币体系的基本缺陷:没有一个调节全球货币供应的国际货币当局,主要储备货币国家权利与义务脱节。主要国际储备货币国家在享有巨额铸币税的同时,并不承担调节全球货币供应量的义务,其货币政策仅仅根据本国宏观经济基本面来决定。
这就造成了国际货币体系中难以克服的问题:(1)主要国际储备货币之间的汇率频繁波动,增大了国际经济活动的交易成本,同时主要国际货币国家通过汇率调整掌握着全球资源配置和国际竞争力调整的主动权;(2)国际支付手段的供给由国际储备货币国家的货币政策和国际收支状况决定,而不是按照国际经济基本面的客观需要提供相应的国际流动性,发展中国家或面临国际支付手段不足(外汇短缺),或承受通货膨胀输入;(3)未能对全球性国际收支失衡的有序调整提供一种制度安排,反而使这种失衡趋于制度化(发展中国家为了保证获得国际支付手段并避免债务危机,必须整体上保持经常账户顺差);(4)森林体系的崩溃;资;决策的政治化使基金难以承担最后贷款人的责任;美国对特别提款权的抵制使基金无法调控国际支付手段的供给。
基金改革的方向,应当是在全球层次上重建货币供应和国际收支调节机制,发挥准中央银行的职能。有四个方面的问题值得思考:
1.扩大特别提款权(SDR)的发行和使用范围,使之成为国际储备与支付的重要补充手段。这方面的主要障碍是主要储备货币国家缺少政治意愿。事实上,这是片面和短视的。扩大SDR的发行和使用固然会使基金在一定程度上与主要储备货币国家分享铸币税收入,但它同时也为这些国家分担了它们本该承担的调节全球货币供应的责任,避免主要国际储备货币汇率发生过大幅度的调整。因此,这一措施不仅有利于全球经济的稳定,也同样有利于主要国际储备货币的稳定,是双赢的解决方案。
2.进一步加强基金经济监测的职能,但首先是加
系的稳定具有系统性影响,基金有责任督促其实施有利于全球金融稳定的经济政策。目前基金的第四条款磋商尽管包括了主要发达国家,但基金对这些国家政策方向的实际影响力十分有限。少数对全球金融体系最具系统性影响的发达国家,至今仍不接受基金对其进行金融稳定评估(FSAP)。基金应增强对主要储备货币国家经济监测的约束性。
3.将稳定国际货币体系的职能与推动经济结构调整的职能相分离,并将稳定职能放在首位。20世纪80年代以来,基金把稳定职能和支持结构调整职能混为一体,以推进经济自由化、私有化为提供融资的政策条件。这种把总量问题与结构问题、短期措施与长期问题相混合的做法极大地削弱了基金调节国际收支的作用。
4.基金在提供贷款的决策过程中应坚持专业准则,力戒政治化,有效发挥最后贷款人的作用。基金的贷款决定应当服从履行准中央银行职能的专业准则,。
),有效调整全球利益分配。发展援助不是恩赐,是纠正全球发展不平衡、维护全球发展可持续性的必要手段。由于经济全球化的内在矛盾,全球经济发展不平衡无法通过市场力量自发得到纠正,必须依靠全球层次上的资源转移机制。国际发展援助机制应当承担起引导资源向发展中国家转移的职能,这一职能与国别层次上的财政资源转移政策相类似,应成为全球治理框架的重要组成部分。
当前发展援助机制的缺陷在于其缺乏约束性和政治中立性。世界上并不存在一个有约束性的全球税收制度,因此提供发展援助取决于发达国家自身的政治意愿。冷战结束后,发达国家不再感觉到迫在眉睫的制度性挑战,因此发展援助意愿大大下降。同时现存发展援助机制对双边捐款国过度依赖,难以避免发展援助的政治化,这就使发展援助在很大程度上服务于捐款国的战略目标,而不是缓解全球发展不平衡。
当前的发展融资总的来看有以下特点:
1.总量水平低,距实现千年发展目标的需求更是相去甚远。2001年蒙特雷发展融资会议以来,官方发展援助(ODA)的数量有所增加,2003年,对发展中国家的ODA达到690亿美元,比2002年增加107亿美元,但扣除通货膨胀和美元贬值因素,2003年ODA的
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强对主要储备货币国家经济政策的监测职能。主要储备货币国家(如美国)的宏观政策对于国际货币金融体
关于布雷顿森林机构改革的几点观察
实际增长率只有4.8%,占发达国家国民总收入(GNI)的0.25%。①而据世界银行测算,要实现千年发展目标,ODA需要在现有的基础上每年再增加500亿美元。
2.ODA的结构明显不合理。在2001～2003年
的软贷款(IDA)第14次增资总规模比上次增资增加了25%。在这种情况下,世行特别应当加强中等收入国家融资战略,使世行的发展职能得到完整的增强。
3.提高发展援助机制的约束性,世行应推动将发
展援助占发达国家GNI0.7%的目标作为国际标准准则的组成部分,建立对发达国家发展援助的监测指标和约束手段,监督发达国家对发展援助的承诺与实施。
4.将发展融资与改革国际经济秩序的努力相结
新增加的166亿美元ODA中,在来源上以双边为主,多边发展援助只占11%;在用途上以减债和紧急救援为主(其中,60亿美元为债务减免,48亿美元为双边技术合作,28亿美元为紧急救灾),真正用于长期发展目的的实际资金流入微乎其微。②
3.国别分配的明显失衡,对中等收入国家的官方发展融资大大减弱。双边ODA主导的自然结果是ODA的国别分配受制于捐款国的政治考虑,在上述2001～2003年的新增ODA中,一半以上(91亿美元)集中于4个发展中国家,而对中等收入国家的援助只有2亿美元。③最近几年来,主要针对中等收入国家的世行硬贷款出现净流出,即借款国的还款超过了新增贷款。2002年为241亿美元,2003年为264亿美元。④
4.官方融资的实际流入减少。占合,开展全面的国际发展合作。公正合理的国际经济秩序是促进全球发展的重要制度资源。世行应通过多边协调和技术援助,帮助发展中国家参与国际经济规则的制定;支持人力资源开发,使发展中国家相对丰富的劳动力资源得到合理的回报;促进对发展中国家的技术转让和智力资源转移;支持区域合作和南南合作;推动有利于发展的多边贸易体制等等。
三发展理念
任何改革必须以认识的深化为先导。关于布雷顿森林机构改革的讨论一直伴随着对国际发展理念的反思。
在对基金、世行的诸多批评中,最有影响力的是对20世纪80年代到90年代中期主导两机构的新自由
流入。2003(包括非优惠资金)只有(2000亿美元),比2002年减少73亿美元。⑤
世界银行对于纠正全球发展不平衡负有特殊的责任,应当通过向发展中国家转移资金、智力和制度资源,促进全球生产要素全面充分合理流动,实现全球经济的平衡有序发展。世行的改革应朝以下方向努力:
1.成为多边发展融资的主要平台和创新国际发展融资机制的率先实践者。世行应支持关于创新发展融资机制的探索,包括支持探讨和实施最近英、法、巴西等提出的“国际融资基金”⑥、“全球减贫基金”⑦等倡议,将该倡议与世行的主流业务相结合,努力降低贷款成本,开发新的贷款工具,增强世行贷款作为多边发展融资的活力,推动全球发展融资向多边化的方向发展。
2.从整体的观点看发展融资,使支持低收入国家和支持中等收入国家成为全球发展融资相互促进的两个支柱。中等收入国家、低收入国家都是全球发展进程不可分割的主体,世行要履行促进全球发展的职能,就必须满足不同发展阶段国家的发展需要。目前,国际社会对支持低收入国家的认识有所增加,刚刚完成
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主义经济学思想的批判。近年来这种批判从批评基金、世行在贷款政策条件上的教条主义演变为对以新
①②③④⑤
TheWorldBank,GlobalDevelopmentFinance,Washington,TheWorldBank,GlobalMonitoringReport,MDG,2005.TheWorldBank,GlobalMonitoringReport,MDG,2005.TheWorldBank,GlobalDevelopmentFinance,Washington,TheWorldBank,GlobalDevelopmentFinance,Washington,
D.C.,2005.
D.C.,2005.D.C.,2004.
(IFF)是英国在2003年提出的一项关于建立⑥“国际融资基金”
新的发展融资机制的倡议。该倡议建议以主要发达国家承诺今后若干年提供一定数量的发展援助为保证建立IFF,由该基金从国际资本市场筹资,用于向发展中国家提供援助,再由发达国家以今后若干年所承诺的发展援助分年偿还。该倡议的目的是动员更多的发展援助资金,以支持千年发展目标的实现。目前主要发达国家对该倡议的态度不一,尚在讨论之中。
⑦“全球减贫基金”是巴西提出的创新发展融资机制的设想,主要是主张通过对全球金融交易和武器贸易征税,以此税收收入建立全球减贫基金,用于支持千年发展目标的实现。法国也提出了类似的通过全球税收建立发展融资机制的建议。
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自由主义为特征的“华盛顿共识”的全面反思。斯蒂格利茨对基金在政策建议中片面强调市场化、自由化、私有化进行了激烈的批评;①阿马蒂亚・森则强调制度因素和对发展的普遍参与;总结“华盛顿共识”的始作俑者约翰・威廉姆斯也撰文指出“:华盛顿共识”本是针对1989年的拉美地区所制定的改革议程,但当人们将其视为对所有国家、所有时期都适用的改革议程时,它无疑便显得荒诞可笑了;②一些发展中国家的学者则认为两机构颠倒了目的和手段的关系,把市场本身作为目的,而不是实现发展的手段,东亚和拉美的发展实践是对两机构发展观的有力挑战。
事实上,主导基金、世行的发展理念也一直处于不断变化和调整中,而这种发展理念的变化调整也确实深刻地影响着两机构的职能。
世行的发展理念从20世纪50年代强调投资推动增长,60～70年代强调减贫与收入再分配,80年代强调市场化改革与结构调整,到90年代强调发展的普遍联系性,强调综合考虑发展的各个方面,经济增长与社会发展、环境保护并重;发展的作用,。2004年5月,“全球扶贫大会”
二是从方法论的角度看,究竟是以理论来评判实践,还是以实践来检验真理?
笔者认为,布雷顿森林机构的改革必须以创新发展理念为思想基础。两机构应当以履行全球公共职能为己任,把纠正全球市场失效与充分发挥市场配置资源的基础作用统一起来,引导全球市场体系向着有利于世界共同繁荣的方向发展;应当打破将政府与市场、公平与效率、增长与分配、自主与开放相对立的两极思维,探索新的科学的发展观;应当彻底放弃教条主义的思维方式,奉行实践发现真理、实践检验真理、实践发展真理的科学态度,充分尊重发展的自主性、多样性、实践性,支持和总结发展中国家在发展实践中的自主创新。指导两机构的改革并不需要新的“共识”,需要的是彻底的思想解放。
四 :增强发展中
,取决于布雷顿森林机构的决策机制能否支持这种改革。而当前两机构的机构治理存在重大缺陷,其决策机制能否保证实质性的改革顺利实施是值得怀疑的。
基金的份额和投票权的分配是两机构决策机制的基础,世行成员国认缴股金的比例也是以基金的份额为基础的,在投票权的分配上与基金遵循同样的原则。目前两机构的机构治理至少存在以下问题:
1.金钱决定投票权成为两机构决策机制的基本原
上公开对“华盛顿共识”进行了反思,体现了从实践出发,而不是从教条出发来总结发展经验的精神,反映了世行在发展认识上的进步。
而基金的发展理念的变化则更富有戏剧性,基金
成立的初衷是为了纠正国际层面的市场失效,这在基金的章程中有充分的体现。基金章程规定,基金的职能包括“促进国际贸易的扩大和平衡增长,从而促进和维护就业与收入水平的提高”“纠正国际收支失衡同,
时避免采用使国内和国际经济遭受过度破坏的措施”,“稳定汇兑”等等。不难看出,20世纪80年代以来基金所奉行的紧缩性宏观政策、资本账户的开放、浮动汇率等主张在经济理念上与基金章程的初衷有很大区别。但最近,基金也开始重新认识上述问题,在政策建议上显示了更多的灵活性。
两机构发展理念的变化和矛盾反映了两机构在认识上需要解决两个问题:一是从指导思想的角度看,布雷顿森林机构究竟是履行纠正和补充市场失效的全球公共职能,还是仅仅充当自由市场的推广者和代言人?
则,基础投票权的作用名存实亡。两机构成立之初,基金除了按成员国对机构贡献份额的多少来分配投票权之外,还为每个国家分配了等量的基础投票权。从基金成立至今,基金投票权的总量增加了37倍,而基础投票权在总投票权中的比重从当年的11.3%下降到2002年的2.1%,基础投票权已经失去了其原来的职能,一国一
①JosephE.Stiglitz,GlobalizationandItsDiscontents,New
York,London,2002.
②[美]约翰・威廉姆斯:《从改革议程到破损了的招牌》,载国际
货币基金组织季刊《金融与发展》,2003年9月号,第10～13页。③JamesD.Wolfensohn,andFran
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中国与国际组织
关于布雷顿森林机构改革的几点观察
邹加怡3
【内容提要】 布雷顿森林机构的改革是改革国际经济秩序的重要组成部分,本文试图从历史、国际经济、发展理念和机构治理等四个不同视角,观察布雷顿森林机构的改革。改革的基本方向应当是以多边主义原则指导全球经济治理,强化多边机制的职能,促进世界经济平衡有序发展。国际货币基金组织应当致力于建立更加平衡稳定的国际货币体系,世界银行应当成为国际发展融资和发展合作的主要平台。发展理念的创新和发展中国家声音的增强是两机构改革的思想基础和组织基础。尽管近期内两机构改革的进展只能是各方力量平衡的结果,因而必然是有限的,。
【关键词】 布雷顿森林机构;改革【作者简介】 邹加怡,1963年生,( 【中图分类号】 D813 -9550(2005)05-0031-06
“(简称))。“基金”“世行”第二次世界大战结束以来,布雷顿森林机构作为稳定战后国际经济秩序的多边框架,一直发挥着重要的作用。冷战结束后,世界发生了翻天覆地的变化,改革布雷顿森林机构成为当前国际经济领域的一个热点问题。关于布雷顿森林机构改革的讨论,本质上是在变化的国际经济利益格局下,如何调整国际经济秩序的讨论,涵盖了国际经济关系中的许多重大问题。本文试图从历史、国际经济、发展理念和机构治理等若干不同视角,观察布雷顿森林机构的改革,并提出一些值得探讨的问题。
布雷顿森林机构的成立反映了二战结束时国际社会希望通过建立一种强有力的多边框架来稳定战后的国际经济秩序。而这种对多边主义的认同是以当时的特殊历史背景为基础的。
二战后美国的政治经济实力显著上升,它希望构建以自己为核心的新的国际经济秩序,但同时,老牌霸主英国的余威尚在,其也试图通过战后国际经济的制度安排来保留自己的影响。因此,美英都想借助一种多边框架来实现自身的意图,这从建立国际货币基金组织时的“凯恩斯方案”和“怀特方案”之争可见一斑。
更为重要的是,反法西斯战争的胜利使苏联的实力和影响进一步壮大,以美国为首的西方阵营迫切需要巩固资本主义经济秩序,阻止社会主义阵营向欧洲和发展中国家进一步扩展。因此,通过多边安排来稳定国际经济体系,稳定战后欧洲和发展中国家,成为一
3本文系作者个人观点,不代表作者单位。
一 历史视角:布雷顿森林机构的成立反映了特定历史条件下
对多边主义的认同
布雷顿森林机构是多边框架,它能否有效发挥作用取决于国际社会愿意在多大程度上通过多边安排来协调国际经济秩序。因此,在讨论布雷顿森林机构改革的时候,首先要考察国际社会对多边主义的态度。
①
在第二次世界大战即将结束的1944年,44个国家的代表在美国新
罕布什尔州布雷顿森林召开了“国际货币与金融会议”,签署了成立国际货币基金组织和世界银行的协议“,布雷顿森林机构”的名称由此而来。
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关于布雷顿森林机构改革的几点观察
种必然选择。笔者认为,在上述诸多因素中,抗衡苏联这一政治大局对于以美国为首的西方国家接受某种程度的多边主义起了决定性的作用。
因此,布雷顿森林机构代表了一种以稳定为首要考虑的多边安排:基金提供了以稳定美元为中心的、国际货币体系为目标的国际收支调节机制;世行提供了以稳定欧洲和发展中国家为目标的战后重建和发展援助机制。这是当时历史条件下多边主义的成功。
当前的历史条件发生了根本性的变化,冷战结束后形成了美国一超独大的国际政治经济格局,国际社会对多边主义的认识发生了分化。从20世纪90年代初至今,美国对全球经济治理的认识一直在倒退。90年代初,美国政府尚强调政治上依靠联合国、经济上依托世行和基金来建立“世界新秩序”;到了2000年,美国国会组织了以美国学者梅尔泽为首的“国际金融组织顾问委员会”,撰写了一份关于改革多边机构的《梅尔泽报告》,其基调是要全面弱化基金与世行的职能;近几年来,美国政府更是赤祼祼地奉行“单边主义”,对基金和世行不屑一顾。映,前基金首席经济学家Kenneth和基金退出贷款业务,,
与此同时,国在内的不少发展中国家积极倡导多边主义,反对单边主义,2004年亚欧会议发表的《亚欧会议多边主义宣言》中明确表达了倡导多边主义的主张。相应地,欧洲国家希望借布雷顿森林机构的改革,加强自身在多边机构中的地位;发展中国家则希望强化以两机构为代表的多边机制在维护发展中国家利益方面的作用。但是,从实践上看,近年来多边机构的作用并未得到应有的加强。美国绕过联合国发动对伊拉克的袭击是单边主义藐视多边机制的一个典型案例;在2003年690亿美元官方发展援助中,来自多边机构的只有192亿美元,约占28%;②多哈回合多边贸易谈判迟迟未能取得成果,而各种双边和区域贸易安排则方兴未艾。
在这样的现实基础上,布雷顿森林机构的改革实际上代表着多边主义和单边主义两种全球治理观的交锋。要使两机构的改革向着强化多边机制的方向发展,需要付出艰巨的努力。
二 国际经济视角:布雷顿森林机构
面临着促进全球经济平衡有序发展的新使命
当前的国际经济关系有两个显著的特点:一是失衡,二是无序。失衡表现为:(1)全球经济发展不平衡,国际贫富差距扩大;(2)全球国际收支不平衡,美国成为最大的资本输入国,而发展中国家整体上成为资本输出国;(3)全球生产要素流动不平衡,资本要素的流动空前活跃,而劳动力、技术等要素的流动则相对滞后。无序表现为:(1)国际货币体系的无序,布雷顿森林体系崩溃后,国际储备货币和汇率体系缺乏全球层面的制度安排;(2)国际资本流动的无序,一方面各国资本账户相继开放,另一方面脱离实体经济的投机性资本流动加大了国际金融体系的系统性风险;()国际贸易体系的无序,。从国际社会对两机构的改革要求看,发达国家侧重于要求基金、世行收缩战线,提高救援和援助的有效性,重视政府治理,强化对两机构业务的各种监督和约束;发展中国家则要求两机构放弃教条主义的政策条件,尊重发展中国家的自主权,动员更多的优惠资金支持减贫和千年发展目标的实现等等。
笔者认为,布雷顿森林机构的改革必须回答一个更为根本性的问题:布雷顿森林机构能否在新的历史条件下提供一种国际制度安排,缓解国际经济体系中的失衡和无序,促进全球经济的平衡、有序发展?布雷顿森林机构改革的核心在于:基金必须重建稳定国际货币金融体系的制度安排;世行必须强有力地发挥调节全球资源转移和利益协调的作用。
(一)国际货币基金组织应当致力于建立更加平衡稳定的国际货币体系
基金职能面临的问题与当前国际货币体系的无序状态直接相关。以强势主权国家货币充当国际支付手
①②
KennethRogoff,“TheSistersat60,”TheEconomist,JulyTheWorldBank,GlobalDevelopmentFinance,Washington,
22,2004.D.C.,2005.
—32—
2005年第5期
段与储备手段,而缺乏相应的制度约束是布雷顿森林体系瓦解后国际货币体系的基本特征。这一特征决定了当前国际货币体系的基本缺陷:没有一个调节全球货币供应的国际货币当局,主要储备货币国家权利与义务脱节。主要国际储备货币国家在享有巨额铸币税的同时,并不承担调节全球货币供应量的义务,其货币政策仅仅根据本国宏观经济基本面来决定。
这就造成了国际货币体系中难以克服的问题:(1)主要国际储备货币之间的汇率频繁波动,增大了国际经济活动的交易成本,同时主要国际货币国家通过汇率调整掌握着全球资源配置和国际竞争力调整的主动权;(2)国际支付手段的供给由国际储备货币国家的货币政策和国际收支状况决定,而不是按照国际经济基本面的客观需要提供相应的国际流动性,发展中国家或面临国际支付手段不足(外汇短缺),或承受通货膨胀输入;(3)未能对全球性国际收支失衡的有序调整提供一种制度安排,反而使这种失衡趋于制度化(发展中国家为了保证获得国际支付手段并避免债务危机,必须整体上保持经常账户顺差);(4)森林体系的崩溃;资;决策的政治化使基金难以承担最后贷款人的责任;美国对特别提款权的抵制使基金无法调控国际支付手段的供给。
基金改革的方向,应当是在全球层次上重建货币供应和国际收支调节机制,发挥准中央银行的职能。有四个方面的问题值得思考:
1.扩大特别提款权(SDR)的发行和使用范围,使之成为国际储备与支付的重要补充手段。这方面的主要障碍是主要储备货币国家缺少政治意愿。事实上,这是片面和短视的。扩大SDR的发行和使用固然会使基金在一定程度上与主要储备货币国家分享铸币税收入,但它同时也为这些国家分担了它们本该承担的调节全球货币供应的责任,避免主要国际储备货币汇率发生过大幅度的调整。因此,这一措施不仅有利于全球经济的稳定,也同样有利于主要国际储备货币的稳定,是双赢的解决方案。
2.进一步加强基金经济监测的职能,但首先是加
系的稳定具有系统性影响,基金有责任督促其实施有利于全球金融稳定的经济政策。目前基金的第四条款磋商尽管包括了主要发达国家,但基金对这些国家政策方向的实际影响力十分有限。少数对全球金融体系最具系统性影响的发达国家,至今仍不接受基金对其进行金融稳定评估(FSAP)。基金应增强对主要储备货币国家经济监测的约束性。
3.将稳定国际货币体系的职能与推动经济结构调整的职能相分离,并将稳定职能放在首位。20世纪80年代以来,基金把稳定职能和支持结构调整职能混为一体,以推进经济自由化、私有化为提供融资的政策条件。这种把总量问题与结构问题、短期措施与长期问题相混合的做法极大地削弱了基金调节国际收支的作用。
4.基金在提供贷款的决策过程中应坚持专业准则,力戒政治化,有效发挥最后贷款人的作用。基金的贷款决定应当服从履行准中央银行职能的专业准则,。
),有效调整全球利益分配。发展援助不是恩赐,是纠正全球发展不平衡、维护全球发展可持续性的必要手段。由于经济全球化的内在矛盾,全球经济发展不平衡无法通过市场力量自发得到纠正,必须依靠全球层次上的资源转移机制。国际发展援助机制应当承担起引导资源向发展中国家转移的职能,这一职能与国别层次上的财政资源转移政策相类似,应成为全球治理框架的重要组成部分。
当前发展援助机制的缺陷在于其缺乏约束性和政治中立性。世界上并不存在一个有约束性的全球税收制度,因此提供发展援助取决于发达国家自身的政治意愿。冷战结束后,发达国家不再感觉到迫在眉睫的制度性挑战,因此发展援助意愿大大下降。同时现存发展援助机制对双边捐款国过度依赖,难以避免发展援助的政治化,这就使发展援助在很大程度上服务于捐款国的战略目标,而不是缓解全球发展不平衡。
当前的发展融资总的来看有以下特点:
1.总量水平低,距实现千年发展目标的需求更是相去甚远。2001年蒙特雷发展融资会议以来,官方发展援助(ODA)的数量有所增加,2003年,对发展中国家的ODA达到690亿美元,比2002年增加107亿美元,但扣除通货膨胀和美元贬值因素,2003年ODA的
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强对主要储备货币国家经济政策的监测职能。主要储备货币国家(如美国)的宏观政策对于国际货币金融体
关于布雷顿森林机构改革的几点观察
实际增长率只有4.8%,占发达国家国民总收入(GNI)的0.25%。①而据世界银行测算,要实现千年发展目标,ODA需要在现有的基础上每年再增加500亿美元。
2.ODA的结构明显不合理。在2001～2003年
的软贷款(IDA)第14次增资总规模比上次增资增加了25%。在这种情况下,世行特别应当加强中等收入国家融资战略,使世行的发展职能得到完整的增强。
3.提高发展援助机制的约束性,世行应推动将发
展援助占发达国家GNI0.7%的目标作为国际标准准则的组成部分,建立对发达国家发展援助的监测指标和约束手段,监督发达国家对发展援助的承诺与实施。
4.将发展融资与改革国际经济秩序的努力相结
新增加的166亿美元ODA中,在来源上以双边为主,多边发展援助只占11%;在用途上以减债和紧急救援为主(其中,60亿美元为债务减免,48亿美元为双边技术合作,28亿美元为紧急救灾),真正用于长期发展目的的实际资金流入微乎其微。②
3.国别分配的明显失衡,对中等收入国家的官方发展融资大大减弱。双边ODA主导的自然结果是ODA的国别分配受制于捐款国的政治考虑,在上述2001～2003年的新增ODA中,一半以上(91亿美元)集中于4个发展中国家,而对中等收入国家的援助只有2亿美元。③最近几年来,主要针对中等收入国家的世行硬贷款出现净流出,即借款国的还款超过了新增贷款。2002年为241亿美元,2003年为264亿美元。④
4.官方融资的实际流入减少。占合,开展全面的国际发展合作。公正合理的国际经济秩序是促进全球发展的重要制度资源。世行应通过多边协调和技术援助,帮助发展中国家参与国际经济规则的制定;支持人力资源开发,使发展中国家相对丰富的劳动力资源得到合理的回报;促进对发展中国家的技术转让和智力资源转移;支持区域合作和南南合作;推动有利于发展的多边贸易体制等等。
三发展理念
任何改革必须以认识的深化为先导。关于布雷顿森林机构改革的讨论一直伴随着对国际发展理念的反思。
在对基金、世行的诸多批评中,最有影响力的是对20世纪80年代到90年代中期主导两机构的新自由
流入。2003(包括非优惠资金)只有(2000亿美元),比2002年减少73亿美元。⑤
世界银行对于纠正全球发展不平衡负有特殊的责任,应当通过向发展中国家转移资金、智力和制度资源,促进全球生产要素全面充分合理流动,实现全球经济的平衡有序发展。世行的改革应朝以下方向努力:
1.成为多边发展融资的主要平台和创新国际发展融资机制的率先实践者。世行应支持关于创新发展融资机制的探索,包括支持探讨和实施最近英、法、巴西等提出的“国际融资基金”⑥、“全球减贫基金”⑦等倡议,将该倡议与世行的主流业务相结合,努力降低贷款成本,开发新的贷款工具,增强世行贷款作为多边发展融资的活力,推动全球发展融资向多边化的方向发展。
2.从整体的观点看发展融资,使支持低收入国家和支持中等收入国家成为全球发展融资相互促进的两个支柱。中等收入国家、低收入国家都是全球发展进程不可分割的主体,世行要履行促进全球发展的职能,就必须满足不同发展阶段国家的发展需要。目前,国际社会对支持低收入国家的认识有所增加,刚刚完成
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主义经济学思想的批判。近年来这种批判从批评基金、世行在贷款政策条件上的教条主义演变为对以新
①②③④⑤
TheWorldBank,GlobalDevelopmentFinance,Washington,TheWorldBank,GlobalMonitoringReport,MDG,2005.TheWorldBank,GlobalMonitoringReport,MDG,2005.TheWorldBank,GlobalDevelopmentFinance,Washington,TheWorldBank,GlobalDevelopmentFinance,Washington,
D.C.,2005.
D.C.,2005.D.C.,2004.
(IFF)是英国在2003年提出的一项关于建立⑥“国际融资基金”
新的发展融资机制的倡议。该倡议建议以主要发达国家承诺今后若干年提供一定数量的发展援助为保证建立IFF,由该基金从国际资本市场筹资,用于向发展中国家提供援助,再由发达国家以今后若干年所承诺的发展援助分年偿还。该倡议的目的是动员更多的发展援助资金,以支持千年发展目标的实现。目前主要发达国家对该倡议的态度不一,尚在讨论之中。
⑦“全球减贫基金”是巴西提出的创新发展融资机制的设想,主要是主张通过对全球金融交易和武器贸易征税,以此税收收入建立全球减贫基金,用于支持千年发展目标的实现。法国也提出了类似的通过全球税收建立发展融资机制的建议。
2005年第5期
自由主义为特征的“华盛顿共识”的全面反思。斯蒂格利茨对基金在政策建议中片面强调市场化、自由化、私有化进行了激烈的批评;①阿马蒂亚・森则强调制度因素和对发展的普遍参与;总结“华盛顿共识”的始作俑者约翰・威廉姆斯也撰文指出“:华盛顿共识”本是针对1989年的拉美地区所制定的改革议程,但当人们将其视为对所有国家、所有时期都适用的改革议程时,它无疑便显得荒诞可笑了;②一些发展中国家的学者则认为两机构颠倒了目的和手段的关系,把市场本身作为目的,而不是实现发展的手段,东亚和拉美的发展实践是对两机构发展观的有力挑战。
事实上,主导基金、世行的发展理念也一直处于不断变化和调整中,而这种发展理念的变化调整也确实深刻地影响着两机构的职能。
世行的发展理念从20世纪50年代强调投资推动增长,60～70年代强调减贫与收入再分配,80年代强调市场化改革与结构调整,到90年代强调发展的普遍联系性,强调综合考虑发展的各个方面,经济增长与社会发展、环境保护并重;发展的作用,。2004年5月,“全球扶贫大会”
二是从方法论的角度看,究竟是以理论来评判实践,还是以实践来检验真理?
笔者认为,布雷顿森林机构的改革必须以创新发展理念为思想基础。两机构应当以履行全球公共职能为己任,把纠正全球市场失效与充分发挥市场配置资源的基础作用统一起来,引导全球市场体系向着有利于世界共同繁荣的方向发展;应当打破将政府与市场、公平与效率、增长与分配、自主与开放相对立的两极思维,探索新的科学的发展观;应当彻底放弃教条主义的思维方式,奉行实践发现真理、实践检验真理、实践发展真理的科学态度,充分尊重发展的自主性、多样性、实践性,支持和总结发展中国家在发展实践中的自主创新。指导两机构的改革并不需要新的“共识”,需要的是彻底的思想解放。
四 :增强发展中
,取决于布雷顿森林机构的决策机制能否支持这种改革。而当前两机构的机构治理存在重大缺陷,其决策机制能否保证实质性的改革顺利实施是值得怀疑的。
基金的份额和投票权的分配是两机构决策机制的基础,世行成员国认缴股金的比例也是以基金的份额为基础的,在投票权的分配上与基金遵循同样的原则。目前两机构的机构治理至少存在以下问题:
1.金钱决定投票权成为两机构决策机制的基本原
上公开对“华盛顿共识”进行了反思,体现了从实践出发,而不是从教条出发来总结发展经验的精神,反映了世行在发展认识上的进步。
而基金的发展理念的变化则更富有戏剧性,基金
成立的初衷是为了纠正国际层面的市场失效,这在基金的章程中有充分的体现。基金章程规定,基金的职能包括“促进国际贸易的扩大和平衡增长,从而促进和维护就业与收入水平的提高”“纠正国际收支失衡同,
时避免采用使国内和国际经济遭受过度破坏的措施”,“稳定汇兑”等等。不难看出,20世纪80年代以来基金所奉行的紧缩性宏观政策、资本账户的开放、浮动汇率等主张在经济理念上与基金章程的初衷有很大区别。但最近,基金也开始重新认识上述问题,在政策建议上显示了更多的灵活性。
两机构发展理念的变化和矛盾反映了两机构在认识上需要解决两个问题:一是从指导思想的角度看,布雷顿森林机构究竟是履行纠正和补充市场失效的全球公共职能,还是仅仅充当自由市场的推广者和代言人?
则,基础投票权的作用名存实亡。两机构成立之初,基金除了按成员国对机构贡献份额的多少来分配投票权之外,还为每个国家分配了等量的基础投票权。从基金成立至今,基金投票权的总量增加了37倍,而基础投票权在总投票权中的比重从当年的11.3%下降到2002年的2.1%,基础投票权已经失去了其原来的职能,一国一
①JosephE.Stiglitz,GlobalizationandItsDiscontents,New
York,London,2002.
②[美]约翰・威廉姆斯:《从改革议程到破损了的招牌》,载国际
货币基金组织季刊《金融与发展》,2003年9月号,第10～13页。③JamesD.Wolfensohn,andFran