办学自主权困境与现代学校制度突围
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，“政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。”但目前办学自主权不落实、不充分的现象非常普遍，严重影响了现代学校制度建设，影响了教育事业健康发展。
一、办学自主权遭遇三大困境
当前，我国学校普遍面临办学自主权的三大困境。一是行政化。学校像个官场，市属中学是县处级，县属中学是科局级。校长由上级任命，所以校长对上一味迎合，看领导的脸色行事，对下高高在上，常常无视教职工权益。学校习惯了接受上级指令，工作中缺乏主动性、创造性。二是功利化。目前教育急功近利已经到了无以复加的境地：扩招和合并使大学成了政府捞政绩的角逐场，高考状元成了地方官员的政绩亮点，不惜重奖甚至簇拥状元游街，抢名生、找名师、上名校成了学校、家长、学生的一致冲动。三是同质化。目前对学校的评价基本上都是采取上级对下级的评价方式，如由政府推动的各种教育达标工程、实验性示范性评审，各级相关部门的监督、检查、督导，而且检查标准统一，验收内容统一，客观上导致学校逐渐趋同。这种行政评价方式是用单一的标准去评价所有学校，结果是千校一面，学校毫无个性特色可言。
办学自主权困境的根源是政校关系，是政府和教育主管部门管得过多、管得过死。因此，我们要按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要》要求，“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”
二、建立现代学校制度必须突破三大重点
摆脱办学自主权困境必须实现现代学校制度三大突围，其中理顺政校关系是关键，实行科学评价是动力，加强民主治校是保障。
（一）理顺政校关系。政府和学校在办学问题上往往相互抱怨：政府认为有的学校不听话，有令不行，有禁不止，有的学校不创新，墨守陈规，裹足不前；学校有时抱怨政府管得太宽，象个“小脚婆婆”，有时抱怨政府不作为，象个“甩手掌柜”。出现这种现象的原因之一是政府和学校对自己的办学角色定位不准。
实际上，政府办学主要体现在四个方面。一是把握方向。政府通过贯彻执行国家教育方针、政策、法规，监督学校按规定设置课程，开足课时，从而保证学校的办学方向。二是建立规范。通过制订规章制度或督促、指导学校制订规章制度，督促学校加强内部管理，实现学校管理的制度化、民主化、科学化。三是督导评估。通过下达目标、过程评估、终结考核、奖惩任免等方式，对学校办学行为进行调控。四是保障投入。投入足够的教育经费保证学校的正常运转和健康发展。通过经费指标的调控等手段，实现对学校的宏观管理。
政府如何做到既管严管住，避免不作为，又做到管好管活，避免越俎代庖？这就要管好标准，管好方式，管好程序，而不要直接插手具体事务。首先，要管好标准。即制订明确的人事任免标准、聘任评职标准、督导评估标准、经费拨发标准、奖励惩罚标准。其次，要管好方式。行为的方式往往决定了行为的性质和结果，比如学校重大决策、评优选先等事关教师切身利益的事项，是采取“一言堂”还是集体决策，都将直接影响工作的规范性和教师积极性。政府要督促学校管理向着民主、公开、科学的方式转变。最后，要管好程序。学校管理管理要通过一定的程序来保障。事先规定程序出现变动的背后往往含有隐情，这大多是权力腐败的重要征兆。所以政府一定要加强对学校重大决策、关系教师切身利益事项决定程序的监控，保证学校管理的民主化、规范化、科学化。
需要强调的是，理顺政校关系最关键是要取消校长任命制，实行校长民主选举、政府聘用、多元评价的机制，这样才能有效杜绝学校行政化倾向，还学校教书育人的本来面目。
（二）实行科学评估。目前对学校评估考核主要有四种方式。一是以考试分数、升学人数、升学档次衡量办学水平。二是用年度目标考核。三是办学水平督导评估。四是“管办评”分离的评估。第一种是赤裸裸的应试教育评价，现已很少公开使用了（但实际上还大有市场）。第三种一般是教育督政采取的指标体系，现在一般不用于具体学校的评估。第四种需要政治体制改革的前提，它目前还只是停留在国家规划中。第二种年度目标考核体系现在正在风行，下面不妨细说。
笔者在某地看到对全县学校的目标考核方案，其构架宏大，包罗万象，令人咂舌。这个方案共18页（加上涉及的各种方案、制度、文件33个，总共不下百页），总分200分，有业务目标、保证目标、单项目标和加减分四大部分。其中
业务目标130分（主要是考试分数），保证目标70分（分为50个小项，如贯彻落实重大决策2分，教职工思想政治工作1分，精神文明建设2分，工会工作0.5分，共青团、少先队工作0.5分，女工委工作0.5分，关工委工作0.5分，等等）。另外还有12个单项目标。初看这个方案好像十分全面，十分具体，但深思之后我不禁产生几个疑问：方案架构、条目明显沿用了上级政府机关对下级政府机关的年度目标考核方案，学校是以育人为本、以教学为中心的，把学校作为政府机关目标考核的延伸合适吗？这种本该政府机关干的事情层层分解强加给学校，会不会造成学校干了政府的“政事”而丢了教育教学的“正事”，能反映一个学校真实的办学水平吗？这种极为繁复的目标考核会不会使学校的相当精力用于应付迎检，从而干扰了学校中心工作？我想，如果长期坚持这种评估考核方式，也许只有一个结果：那就是所有学校越来越像同一个学校，所有学校越来越不像学校！
学校工作重点是教书育人，与工厂生产相比有明显的特殊性。笔者认为应当用办学水平评估取代行政色彩浓厚的年度目标考核，使教育评估真正评出学校的特点和实绩。在具体实践中，温州实行的现代学校评估操作标准有一定代表性。它将学校评估体系分为“教育思想”“教育管理”“队伍建设”“办学条件”“办学成绩”5个一级指标和25个二级指标，涵盖了学校工作的主要方面，突出了学校工作的特点，考虑了学校工作的起点，突出了均衡发展思想，有利于鼓励薄弱学校追赶发展。
当然，最好的方式也许是“管办评”分离，这有利于增强“评”的专业性和独立性，减少对学校办学行为的直接管理和不必要的行政干预。这是现代学校制度建设的必由之路，但任重道远。
（三）加强学校民主。政府简政放权，但一放就乱怎么办呢？避免这种现象的重要办法是健全民主机制，强化民主监督。一要健全民主监督机制。学校制定章程或者关系师生权益的重要规范性文件，要遵循公开、民主的程序，在学校内公开征求意见、充分讨论。重大问题要采取听证方式听取意见，保证师生的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。二要健全民主机构。要依法健全教职工代表大会制度，保证教职工代表大会的组织和运行符合规定。涉及学校发展的重大事项要提交教职工代表大会讨论，充分发挥其民主监督和参与学校
管理的作用。要扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权，逐步实行全员评议、全员考核。要强化校务公开，确保关系教职工切身利益的学校事务及时、准确的公开。需要强调的是，学校民主的核心是教职工拥有对校长的选举、评议、考核和罢免的权利，否则其他方面的民主也必然流于形式。
依法治校，民主治校，大势所趋。民主的氛围能最大限度调动人的积极性和创造性。教师职业具有创造性、个体性、复杂性、示范性的特点，教师在宽松、愉悦的工作状态下才能取得更加优异的教育教学成绩，才能带来高水平的办学质量和鲜明的办学特色，从而避免千校一面的尴尬，迎来万紫千红、生动活泼的办学局面。
办学自主权困境与现代学校制度突围
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，“政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。”但目前办学自主权不落实、不充分的现象非常普遍，严重影响了现代学校制度建设，影响了教育事业健康发展。
一、办学自主权遭遇三大困境
当前，我国学校普遍面临办学自主权的三大困境。一是行政化。学校像个官场，市属中学是县处级，县属中学是科局级。校长由上级任命，所以校长对上一味迎合，看领导的脸色行事，对下高高在上，常常无视教职工权益。学校习惯了接受上级指令，工作中缺乏主动性、创造性。二是功利化。目前教育急功近利已经到了无以复加的境地：扩招和合并使大学成了政府捞政绩的角逐场，高考状元成了地方官员的政绩亮点，不惜重奖甚至簇拥状元游街，抢名生、找名师、上名校成了学校、家长、学生的一致冲动。三是同质化。目前对学校的评价基本上都是采取上级对下级的评价方式，如由政府推动的各种教育达标工程、实验性示范性评审，各级相关部门的监督、检查、督导，而且检查标准统一，验收内容统一，客观上导致学校逐渐趋同。这种行政评价方式是用单一的标准去评价所有学校，结果是千校一面，学校毫无个性特色可言。
办学自主权困境的根源是政校关系，是政府和教育主管部门管得过多、管得过死。因此，我们要按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要》要求，“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”
二、建立现代学校制度必须突破三大重点
摆脱办学自主权困境必须实现现代学校制度三大突围，其中理顺政校关系是关键，实行科学评价是动力，加强民主治校是保障。
（一）理顺政校关系。政府和学校在办学问题上往往相互抱怨：政府认为有的学校不听话，有令不行，有禁不止，有的学校不创新，墨守陈规，裹足不前；学校有时抱怨政府管得太宽，象个“小脚婆婆”，有时抱怨政府不作为，象个“甩手掌柜”。出现这种现象的原因之一是政府和学校对自己的办学角色定位不准。
实际上，政府办学主要体现在四个方面。一是把握方向。政府通过贯彻执行国家教育方针、政策、法规，监督学校按规定设置课程，开足课时，从而保证学校的办学方向。二是建立规范。通过制订规章制度或督促、指导学校制订规章制度，督促学校加强内部管理，实现学校管理的制度化、民主化、科学化。三是督导评估。通过下达目标、过程评估、终结考核、奖惩任免等方式，对学校办学行为进行调控。四是保障投入。投入足够的教育经费保证学校的正常运转和健康发展。通过经费指标的调控等手段，实现对学校的宏观管理。
政府如何做到既管严管住，避免不作为，又做到管好管活，避免越俎代庖？这就要管好标准，管好方式，管好程序，而不要直接插手具体事务。首先，要管好标准。即制订明确的人事任免标准、聘任评职标准、督导评估标准、经费拨发标准、奖励惩罚标准。其次，要管好方式。行为的方式往往决定了行为的性质和结果，比如学校重大决策、评优选先等事关教师切身利益的事项，是采取“一言堂”还是集体决策，都将直接影响工作的规范性和教师积极性。政府要督促学校管理向着民主、公开、科学的方式转变。最后，要管好程序。学校管理管理要通过一定的程序来保障。事先规定程序出现变动的背后往往含有隐情，这大多是权力腐败的重要征兆。所以政府一定要加强对学校重大决策、关系教师切身利益事项决定程序的监控，保证学校管理的民主化、规范化、科学化。
需要强调的是，理顺政校关系最关键是要取消校长任命制，实行校长民主选举、政府聘用、多元评价的机制，这样才能有效杜绝学校行政化倾向，还学校教书育人的本来面目。
（二）实行科学评估。目前对学校评估考核主要有四种方式。一是以考试分数、升学人数、升学档次衡量办学水平。二是用年度目标考核。三是办学水平督导评估。四是“管办评”分离的评估。第一种是赤裸裸的应试教育评价，现已很少公开使用了（但实际上还大有市场）。第三种一般是教育督政采取的指标体系，现在一般不用于具体学校的评估。第四种需要政治体制改革的前提，它目前还只是停留在国家规划中。第二种年度目标考核体系现在正在风行，下面不妨细说。
笔者在某地看到对全县学校的目标考核方案，其构架宏大，包罗万象，令人咂舌。这个方案共18页（加上涉及的各种方案、制度、文件33个，总共不下百页），总分200分，有业务目标、保证目标、单项目标和加减分四大部分。其中
业务目标130分（主要是考试分数），保证目标70分（分为50个小项，如贯彻落实重大决策2分，教职工思想政治工作1分，精神文明建设2分，工会工作0.5分，共青团、少先队工作0.5分，女工委工作0.5分，关工委工作0.5分，等等）。另外还有12个单项目标。初看这个方案好像十分全面，十分具体，但深思之后我不禁产生几个疑问：方案架构、条目明显沿用了上级政府机关对下级政府机关的年度目标考核方案，学校是以育人为本、以教学为中心的，把学校作为政府机关目标考核的延伸合适吗？这种本该政府机关干的事情层层分解强加给学校，会不会造成学校干了政府的“政事”而丢了教育教学的“正事”，能反映一个学校真实的办学水平吗？这种极为繁复的目标考核会不会使学校的相当精力用于应付迎检，从而干扰了学校中心工作？我想，如果长期坚持这种评估考核方式，也许只有一个结果：那就是所有学校越来越像同一个学校，所有学校越来越不像学校！
学校工作重点是教书育人，与工厂生产相比有明显的特殊性。笔者认为应当用办学水平评估取代行政色彩浓厚的年度目标考核，使教育评估真正评出学校的特点和实绩。在具体实践中，温州实行的现代学校评估操作标准有一定代表性。它将学校评估体系分为“教育思想”“教育管理”“队伍建设”“办学条件”“办学成绩”5个一级指标和25个二级指标，涵盖了学校工作的主要方面，突出了学校工作的特点，考虑了学校工作的起点，突出了均衡发展思想，有利于鼓励薄弱学校追赶发展。
当然，最好的方式也许是“管办评”分离，这有利于增强“评”的专业性和独立性，减少对学校办学行为的直接管理和不必要的行政干预。这是现代学校制度建设的必由之路，但任重道远。
（三）加强学校民主。政府简政放权，但一放就乱怎么办呢？避免这种现象的重要办法是健全民主机制，强化民主监督。一要健全民主监督机制。学校制定章程或者关系师生权益的重要规范性文件，要遵循公开、民主的程序，在学校内公开征求意见、充分讨论。重大问题要采取听证方式听取意见，保证师生的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。二要健全民主机构。要依法健全教职工代表大会制度，保证教职工代表大会的组织和运行符合规定。涉及学校发展的重大事项要提交教职工代表大会讨论，充分发挥其民主监督和参与学校
管理的作用。要扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权，逐步实行全员评议、全员考核。要强化校务公开，确保关系教职工切身利益的学校事务及时、准确的公开。需要强调的是，学校民主的核心是教职工拥有对校长的选举、评议、考核和罢免的权利，否则其他方面的民主也必然流于形式。
依法治校，民主治校，大势所趋。民主的氛围能最大限度调动人的积极性和创造性。教师职业具有创造性、个体性、复杂性、示范性的特点，教师在宽松、愉悦的工作状态下才能取得更加优异的教育教学成绩，才能带来高水平的办学质量和鲜明的办学特色，从而避免千校一面的尴尬，迎来万紫千红、生动活泼的办学局面。