郑风田 普蓂喆
（中国人民大学农业与农村发展学院）
在我国城镇化如火如荼进行之时，一些地方悄然出现了“非转农”现象，与通常“农转非”的城镇化趋势相反，部分人希望将城市户籍转为农村户籍。类似的报道经常见诸报端，例如杭州市滨江区马虎村20余名大学生要求将因上学转出的户口转回农村，浙江桐乡市一年出现52例跨省“非转农”事件等。浙江的台州、义乌等地还专门出台相关文件来应对这类问题。另外一个趋势相关趋势也引人关注，那就是我国农民“农转非”的意愿越来越低，最近央视新闻1+1的报道称有90%的农民不愿意放弃农村户口，我们在全国各地的多次调查也显示，有75%以上的进城农民并不愿意放弃农业户口。以人口高度流动的浙江省为例，2004年“农转非”数量为57.7万人，到2009年急降至18.9万人，降幅达67%，近年比例更低。想当年刚改革开放时，城市户口是香饽饽，获得城镇户口曾经是不少农村学子走上高考独木桥鱼跃龙门的唯一选择。不曾想，时光流逝到现在却风水轮流转，城乡户籍地位似乎掉了个位置。为何城镇户籍在农民眼光变得越来越不值钱？背后的原因是什么？
“非转农”是对过去一刀切“农转非”户籍政策的一种校正。
我国曾经在相当长的一段时间内实行一刀切的“农转非”户籍政策，也就是那些农业户籍者一旦考上大学或者参军转干或者是被城市招工，就必须放弃当地农户户籍转成城市户口。目前这种强制规定已经松动，可以允许当事人自由选择转或者不转。近年来一些“非转农”诉求也主要发生在那些过去按政策规定被强制转出者。这些人由于各种原因，希望把当初转出的户籍再转回去，当然不排除主要是出于经济动机。不少当初户籍转出者后来看到家乡富裕之后，农民的钱袋子鼓了，有更多的集体收益，农村土地也变得更加值钱，农户户口上所附着的收益在增加，农业户籍整体上比他们后来获得的城镇户口含金量高出不少之后，就自然有动力和意愿希望再把户籍转回去，于是“非转农”现象就应运而生。
逆城市化的“非转农”现象呈现典型的地域性特征。
由于与“农转非”的城镇化大趋势相反，很多人将这种现象称之为“逆城市化”现象。“非转农”现象呈现明显的地域性，并非全国的普遍现象，“非转农”高发的地区主要集中在农村经济社会发展良好、与城市差距较小的地区，具体而言，可以分为三类。第一类以高度的农村工业化为特征，主要集中在长三角地区，长三角地区的广大农村作为大城市的腹地，形成了高度专业化的农村工业，农村工厂和市场遍地开花，交通便捷，城乡公共品服务差距大幅缩小。以浙江为例，浙江义乌等地农村的许多百姓都自己办厂开店，积累了大量的财富。当地规定，农村社区的居民可以免费得到一块120平方米的宅基地，一块宅基地平均价就在百万以上，如果再在这个宅基地上建三层小楼就值600多万。第二类则是以发达的县域经济为基础的村庄分红为特征，主要集中在珠三角地区。在这些地区土地收益根据社区户籍每年分红，这意味着拥有当地的农村户口，就能够有从土地经营收益中分一杯羹的权利。在改革开放初期，珠三角很多村庄集体修建工厂出租给外商，至今赚取了大量的租金收入，当地村民按照户籍可以按年获取红利。因此，很多珠三角地区的农民即便有“农转非”的机会也不愿意把户口转出去。第三类大量集中在北上广等大城市周边，城市的辐射带动作用拉动了郊区的发展，大城市周边的土地价值也在不断增值，即便拆迁或者土地征用，也能够获得大量补偿。不论是哪一类，当地的农村经济社会发展水平都比较高，农村公共品服务比较齐全，与城市的差距非常小。
“非转农”也是我国就近城镇化的一种，城镇化并不一定都要农民单向向大都市流动，就近城镇化是农民幸福感最强的一种城镇化模式。
目前局部地区出现的“非转农”更多呈现出就近城镇化的特征，是城镇化的一种特殊形式。农民离土不离乡、就业不离家、进厂不进城，并且农民在教育、医疗、就业、社会保障等方面可以享受与城镇居民同质的服务，实现了就地市民化、就近城镇化。以往所认为的城市化就是要将农村居民都转移到城市生活工作，是一种比较狭义的观点。在这种观念指导之下的城市化，往往会造成城市超荷负载，形成大城市病。现在的很多拉美国家就是盲目将农村居民迁往城市，而形成了环城市的超大贫民窟，造成了很大的社会问题和环境问题。中国不能再走拉美等国城市化的老路，首先就要改变对城市化的认识。“非转农”背后隐含的现实是农村经济实力的增长以及农村土地的增值，由此带来的就地城镇化能够大大降低城镇化的成本，此时不应该纠缠于户口性质的转变。长三角和珠三角地区的广大农村通过发展农村工业和集体经济，经济实力迅速增强，弥合与城市的各方面差异，实现了一种就地城镇化。就地城镇化实际上是城镇化的理想形式之一，能够在不增加中心城市环境压力、人口压力、财政压力等的基础上，改善农民居民的生产和生活水平，农民居民也不会因为生活环境改变而产生疏离感，从根本上提高城镇化的稳定性。此时的“农转非”“非转农”实际上是绕了个弯，与其在户口本上打主意，不如努力引导农村发展、增强农村经济实力，实现就地城镇化。
发达国家的逆城市化其实是城乡均衡发展的结果，我国“非农转”与此既有相似之处，也有区别。
以美国为例，其郊区或者农村的公共品服务与大都市基本等同，但却能够较便宜地拥有宽敞的住房、便捷的交通和空气质量高的环境，对中产阶级吸引力很大。大量的中产阶级外迁就形成了逆城市化现象。美国有六千多所大学，在大都市的很少，大分部都集中在小镇上，形成富有特色的大学镇。美国不少企业也愿意把总部设置在小镇上，形成公司镇。在这种格局下，人口、就业机会和资源就从城市向农村流动，甚至出现资源聚集的“逆差距”，形成了发达国家的特殊“逆城市化”现象。在大学镇与公司镇，由于只有一定知识技能水平的人在能够在这里就业，反而大城市则能够提供更多低技能的基础性工作，于是出现穷人往大都市跑，富人到乡村工作的人才逆流动。
“逆城市化”的说法来源于发达国家城市化后期的一个阶段，因此，用“逆城市化”来描述目前国内出现的“非转农”现象并不准确。两者相比较，中国的“非转农”与发达国家的“逆城市化”有相似之处，但也有一定区别。相似之处在于，两者的前提都是较小的城乡差距。差别在于发达国家的“逆城市化”是城市化后期大城市病驱动下的资源逆向流动，而中国目前出现的“非转农”现象除了这个原因之外，还得益于很多农村自发的经济社会发展和自身竞争力的提升。
我国农民不愿意放弃农业户籍折射目前我国城镇化模式的缺失。
调查显示，近年来很多农民愿意进城，但并不愿意转户口。这种牵制力量主要来源于农村土地后顾之忧的牵制力以及半截子城镇化的排斥力。我国目前的城镇化是半截子城镇化，农民工难以享受原居民同等的公共品服务。农业户籍附着的宅基地、承包地可以弥补他们得以获得的城镇社保的缺失。大部分农民工面对城镇高昂的房价也得以放弃农村的宅基地，只有不到1%的农民工在城镇有房子。
农民对进城的最大顾虑来自于土地，尽管国家规定了土地承包经营权长期不变，但各地在制定城镇化具体政策时多以农民的土地为条件，土地换保障、土地换房等政策曾经大行其道。土地对于农民而言往往是最后的生存保障，以此为代价进入城市农民必然心存疑虑。为了消除顾虑，解决新市民的社保、就业发展等问题就至关重要。然而很多地方只顾把农民转移出来，农民的生活成本提高、就业困难、城市融入情况差，同时没有获得与城市居民同等的社会保障，上楼致贫等现象层出不穷，要让农民放心且自愿地放弃农村户籍就成了天方夜谭。
“非转农”背后暴露出当前我国城镇化隐含的问题，需要引起重视。
首先，“农转非”并不应该是户口本上寥寥数语的转变，而应该是整个社会公共服务的城乡平衡。“非转农”原因说白了，就是这部分新市民在城市的生活没有在农村好。进入城市之后支出增加、就业不稳定、城市融入情况差、社保也没有完全覆盖，导致上楼致贫现象非常普遍，新市民的经济融入和心理融入感都非常低。之所以产生问题，与当前的制度设计以及城镇化的盲目冒进不无关系，很多地方提倡土地换保障、土地换房政策，但所换来的保障与城镇居民还是有差距，新市民的长期生存问题也没有解决，是不稳定的有巨大隐忧的半截子城镇化。其次，“农转非”“非转农”现象说明了我国资源配置上的严重失衡，而这与我国资源配置的行政级别特征有很大关系，即资源配置基本是按照权利来配置。北京权力最大资源都集中在北京，而行政级别较低的市县镇则拥有更少的资源。一个最显著的特点，北京、天津两个直辖市，资源全部是往有权力的地方流动，所以导致北京大城市病一直解决不了，而环绕北京、天津的河北省却有很多贫困县，因为资源过不去。过去的城乡统筹，结果把资源都统筹到城镇去了，广大农村、城镇和县城则成为城市发展的短板。
“非转农”的政策含义。
中国的城镇化还在快速推进，“非转农”给当前的城镇化之路敲响了警钟，也暗含了一些启示。未来的城镇化之路，必须正视存在的问题，以农民的利益为前提，突破各种制度障碍，才能够实现良好的城乡互动，实现健康稳定的城镇化。第一，应当继续持久地推动中国的就近城市化进程，如今在中国的沿海大都市集中了中国最丰富也最好的发展资源，广大农村幅员辽阔但相对滞后，并不有利于现代经济要素的集聚与流转，通过发展那些农村工业化比较发达地区的就近城镇化可以提高资源配置。第二，破除户籍制度羁绊，大力发展并完善城乡社会保险制度，坚决保障农民的土地承包、经营权和集体收益权，解除农民的后顾之忧。第三，改变资源按行政级别和权力配置的问题，促进资源在地区间的合理配置，进一步推进大都市圈外围中小城镇的建设，引导资源向小城镇转移，增强小城镇的经济实力，让小城镇能够留住人，实现就地城镇化。7月30日国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，其中对户籍改革、统筹城乡发展和保障农民权益等方面都有较为细节的说明，这对未来进一步深化改革，实现社会资源的均衡分布，将对加快城镇化进程有重大影响。
郑风田 普蓂喆
（中国人民大学农业与农村发展学院）
在我国城镇化如火如荼进行之时，一些地方悄然出现了“非转农”现象，与通常“农转非”的城镇化趋势相反，部分人希望将城市户籍转为农村户籍。类似的报道经常见诸报端，例如杭州市滨江区马虎村20余名大学生要求将因上学转出的户口转回农村，浙江桐乡市一年出现52例跨省“非转农”事件等。浙江的台州、义乌等地还专门出台相关文件来应对这类问题。另外一个趋势相关趋势也引人关注，那就是我国农民“农转非”的意愿越来越低，最近央视新闻1+1的报道称有90%的农民不愿意放弃农村户口，我们在全国各地的多次调查也显示，有75%以上的进城农民并不愿意放弃农业户口。以人口高度流动的浙江省为例，2004年“农转非”数量为57.7万人，到2009年急降至18.9万人，降幅达67%，近年比例更低。想当年刚改革开放时，城市户口是香饽饽，获得城镇户口曾经是不少农村学子走上高考独木桥鱼跃龙门的唯一选择。不曾想，时光流逝到现在却风水轮流转，城乡户籍地位似乎掉了个位置。为何城镇户籍在农民眼光变得越来越不值钱？背后的原因是什么？
“非转农”是对过去一刀切“农转非”户籍政策的一种校正。
我国曾经在相当长的一段时间内实行一刀切的“农转非”户籍政策，也就是那些农业户籍者一旦考上大学或者参军转干或者是被城市招工，就必须放弃当地农户户籍转成城市户口。目前这种强制规定已经松动，可以允许当事人自由选择转或者不转。近年来一些“非转农”诉求也主要发生在那些过去按政策规定被强制转出者。这些人由于各种原因，希望把当初转出的户籍再转回去，当然不排除主要是出于经济动机。不少当初户籍转出者后来看到家乡富裕之后，农民的钱袋子鼓了，有更多的集体收益，农村土地也变得更加值钱，农户户口上所附着的收益在增加，农业户籍整体上比他们后来获得的城镇户口含金量高出不少之后，就自然有动力和意愿希望再把户籍转回去，于是“非转农”现象就应运而生。
逆城市化的“非转农”现象呈现典型的地域性特征。
由于与“农转非”的城镇化大趋势相反，很多人将这种现象称之为“逆城市化”现象。“非转农”现象呈现明显的地域性，并非全国的普遍现象，“非转农”高发的地区主要集中在农村经济社会发展良好、与城市差距较小的地区，具体而言，可以分为三类。第一类以高度的农村工业化为特征，主要集中在长三角地区，长三角地区的广大农村作为大城市的腹地，形成了高度专业化的农村工业，农村工厂和市场遍地开花，交通便捷，城乡公共品服务差距大幅缩小。以浙江为例，浙江义乌等地农村的许多百姓都自己办厂开店，积累了大量的财富。当地规定，农村社区的居民可以免费得到一块120平方米的宅基地，一块宅基地平均价就在百万以上，如果再在这个宅基地上建三层小楼就值600多万。第二类则是以发达的县域经济为基础的村庄分红为特征，主要集中在珠三角地区。在这些地区土地收益根据社区户籍每年分红，这意味着拥有当地的农村户口，就能够有从土地经营收益中分一杯羹的权利。在改革开放初期，珠三角很多村庄集体修建工厂出租给外商，至今赚取了大量的租金收入，当地村民按照户籍可以按年获取红利。因此，很多珠三角地区的农民即便有“农转非”的机会也不愿意把户口转出去。第三类大量集中在北上广等大城市周边，城市的辐射带动作用拉动了郊区的发展，大城市周边的土地价值也在不断增值，即便拆迁或者土地征用，也能够获得大量补偿。不论是哪一类，当地的农村经济社会发展水平都比较高，农村公共品服务比较齐全，与城市的差距非常小。
“非转农”也是我国就近城镇化的一种，城镇化并不一定都要农民单向向大都市流动，就近城镇化是农民幸福感最强的一种城镇化模式。
目前局部地区出现的“非转农”更多呈现出就近城镇化的特征，是城镇化的一种特殊形式。农民离土不离乡、就业不离家、进厂不进城，并且农民在教育、医疗、就业、社会保障等方面可以享受与城镇居民同质的服务，实现了就地市民化、就近城镇化。以往所认为的城市化就是要将农村居民都转移到城市生活工作，是一种比较狭义的观点。在这种观念指导之下的城市化，往往会造成城市超荷负载，形成大城市病。现在的很多拉美国家就是盲目将农村居民迁往城市，而形成了环城市的超大贫民窟，造成了很大的社会问题和环境问题。中国不能再走拉美等国城市化的老路，首先就要改变对城市化的认识。“非转农”背后隐含的现实是农村经济实力的增长以及农村土地的增值，由此带来的就地城镇化能够大大降低城镇化的成本，此时不应该纠缠于户口性质的转变。长三角和珠三角地区的广大农村通过发展农村工业和集体经济，经济实力迅速增强，弥合与城市的各方面差异，实现了一种就地城镇化。就地城镇化实际上是城镇化的理想形式之一，能够在不增加中心城市环境压力、人口压力、财政压力等的基础上，改善农民居民的生产和生活水平，农民居民也不会因为生活环境改变而产生疏离感，从根本上提高城镇化的稳定性。此时的“农转非”“非转农”实际上是绕了个弯，与其在户口本上打主意，不如努力引导农村发展、增强农村经济实力，实现就地城镇化。
发达国家的逆城市化其实是城乡均衡发展的结果，我国“非农转”与此既有相似之处，也有区别。
以美国为例，其郊区或者农村的公共品服务与大都市基本等同，但却能够较便宜地拥有宽敞的住房、便捷的交通和空气质量高的环境，对中产阶级吸引力很大。大量的中产阶级外迁就形成了逆城市化现象。美国有六千多所大学，在大都市的很少，大分部都集中在小镇上，形成富有特色的大学镇。美国不少企业也愿意把总部设置在小镇上，形成公司镇。在这种格局下，人口、就业机会和资源就从城市向农村流动，甚至出现资源聚集的“逆差距”，形成了发达国家的特殊“逆城市化”现象。在大学镇与公司镇，由于只有一定知识技能水平的人在能够在这里就业，反而大城市则能够提供更多低技能的基础性工作，于是出现穷人往大都市跑，富人到乡村工作的人才逆流动。
“逆城市化”的说法来源于发达国家城市化后期的一个阶段，因此，用“逆城市化”来描述目前国内出现的“非转农”现象并不准确。两者相比较，中国的“非转农”与发达国家的“逆城市化”有相似之处，但也有一定区别。相似之处在于，两者的前提都是较小的城乡差距。差别在于发达国家的“逆城市化”是城市化后期大城市病驱动下的资源逆向流动，而中国目前出现的“非转农”现象除了这个原因之外，还得益于很多农村自发的经济社会发展和自身竞争力的提升。
我国农民不愿意放弃农业户籍折射目前我国城镇化模式的缺失。
调查显示，近年来很多农民愿意进城，但并不愿意转户口。这种牵制力量主要来源于农村土地后顾之忧的牵制力以及半截子城镇化的排斥力。我国目前的城镇化是半截子城镇化，农民工难以享受原居民同等的公共品服务。农业户籍附着的宅基地、承包地可以弥补他们得以获得的城镇社保的缺失。大部分农民工面对城镇高昂的房价也得以放弃农村的宅基地，只有不到1%的农民工在城镇有房子。
农民对进城的最大顾虑来自于土地，尽管国家规定了土地承包经营权长期不变，但各地在制定城镇化具体政策时多以农民的土地为条件，土地换保障、土地换房等政策曾经大行其道。土地对于农民而言往往是最后的生存保障，以此为代价进入城市农民必然心存疑虑。为了消除顾虑，解决新市民的社保、就业发展等问题就至关重要。然而很多地方只顾把农民转移出来，农民的生活成本提高、就业困难、城市融入情况差，同时没有获得与城市居民同等的社会保障，上楼致贫等现象层出不穷，要让农民放心且自愿地放弃农村户籍就成了天方夜谭。
“非转农”背后暴露出当前我国城镇化隐含的问题，需要引起重视。
首先，“农转非”并不应该是户口本上寥寥数语的转变，而应该是整个社会公共服务的城乡平衡。“非转农”原因说白了，就是这部分新市民在城市的生活没有在农村好。进入城市之后支出增加、就业不稳定、城市融入情况差、社保也没有完全覆盖，导致上楼致贫现象非常普遍，新市民的经济融入和心理融入感都非常低。之所以产生问题，与当前的制度设计以及城镇化的盲目冒进不无关系，很多地方提倡土地换保障、土地换房政策，但所换来的保障与城镇居民还是有差距，新市民的长期生存问题也没有解决，是不稳定的有巨大隐忧的半截子城镇化。其次，“农转非”“非转农”现象说明了我国资源配置上的严重失衡，而这与我国资源配置的行政级别特征有很大关系，即资源配置基本是按照权利来配置。北京权力最大资源都集中在北京，而行政级别较低的市县镇则拥有更少的资源。一个最显著的特点，北京、天津两个直辖市，资源全部是往有权力的地方流动，所以导致北京大城市病一直解决不了，而环绕北京、天津的河北省却有很多贫困县，因为资源过不去。过去的城乡统筹，结果把资源都统筹到城镇去了，广大农村、城镇和县城则成为城市发展的短板。
“非转农”的政策含义。
中国的城镇化还在快速推进，“非转农”给当前的城镇化之路敲响了警钟，也暗含了一些启示。未来的城镇化之路，必须正视存在的问题，以农民的利益为前提，突破各种制度障碍，才能够实现良好的城乡互动，实现健康稳定的城镇化。第一，应当继续持久地推动中国的就近城市化进程，如今在中国的沿海大都市集中了中国最丰富也最好的发展资源，广大农村幅员辽阔但相对滞后，并不有利于现代经济要素的集聚与流转，通过发展那些农村工业化比较发达地区的就近城镇化可以提高资源配置。第二，破除户籍制度羁绊，大力发展并完善城乡社会保险制度，坚决保障农民的土地承包、经营权和集体收益权，解除农民的后顾之忧。第三，改变资源按行政级别和权力配置的问题，促进资源在地区间的合理配置，进一步推进大都市圈外围中小城镇的建设，引导资源向小城镇转移，增强小城镇的经济实力，让小城镇能够留住人，实现就地城镇化。7月30日国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，其中对户籍改革、统筹城乡发展和保障农民权益等方面都有较为细节的说明，这对未来进一步深化改革，实现社会资源的均衡分布，将对加快城镇化进程有重大影响。