福建论坛・人文社会科学版》２００８年第３期《
试论行政内部监督制度体系的创新
□陈沈慧
摘
要：当前行政机关的内部监督制度体系由于存在着法律法规不完善、体制和运行机制不科学、物质保
因此，加强制度创新是发挥行政内部监督体系作障不健全等缺陷，往往流于形式，并没有充分发挥其应有作用。用的重要途径。
关键词：行政监督；制度；依法行政中图分类号：Ｄ６３０．９
文献标识码：Ａ
文章编号：１６７１－８４０２（２００８）０３－０１２１－０２
行政内部监督制度体系包括行政层级监督和专门
监督两大方面，从法律意义上说，行政内部监督是行政机关一种自我纠错的制度设计，是预防和解决行政机关行政不作为、行政乱作为和违法行政的最直接和最有效手段。然而，在长期的行政实践中，各级政府的内部监督由于存在制度缺陷，往往流于形式，并没有充分发挥其应有的作用。
一、当前行政内部监督制度体系存在的主要缺陷法律法规不完善１、
行政内部监督是一种法制监督，应依法进行，有关监督的法律法规既是对监督权力及其行使的规范，又是这种权力及行使的保障。现在我国这方面的立法已迈出了较大步伐，先后修订和出台了一批法律法规，但是还不完善。如《行政监察法》等法律法规只是原则规定上级行政机关负有监督下级行政机关行政行为的责任，而对于监督主体、监督权限、监督内容、监督程序以及监督结果运用等具体问题的规定并不明确，可操作性也不强。又如，《法规规章备案条例》赋予备案机关的权限是提出意见，这种权限实际上仅是一种建议权，而建议权通常是很难具有强制性的约束力的，备案机关提出的意见和建议既与文件效力无关，不改又不受追究或不会轻易受到追究。因此，报备单位对备案机关的处理意见不予落实、不予纠正等现象时有发生，备案规定流于形式。此外，现有法律法规对行政机关的权利义务规定往往不对等，规定行政机关的权力多，义务少，并且对行政机关不履行义务的法律责任也规定得不具体、不明确、不完善，行政内部监督机构即使发现行政
机关及其执法人员有违法失职行为，由于缺乏追究责
任的标准，监督也难以起到应有的效果。
体制和运行机制不科学２、
主要表现在以下五个方面：（监督主体受制于监１）督客体；（内部监督机构多元无序；（行政监督法治２）３）程度低；（４）监督方式单一停留在追惩性的事后监督，忽视发生前的预防和过程中的控制；（对监督机构缺５）乏制约机制，没有合理的监督制度，没有有效的监督手段。目前，在监督方面最可怕的问题是监督机制的腐败，尤其是监督权力与行政管理中的腐败因素结合就会造成更坏的影响。
物质保障不健全３、目前，许多行政监督机构都存在着无人力作为、无财力积极作为、无物力主动作为的问题，其原因之一，就是人员编制紧张、经费不足、物质技术条件不适应客观要求，其后果往往导致“监督不到位”、“监督难开展”等问题的发生，违法行政行为得不到及时纠正，增大了行政成本和社会成本。
二、创新行政内部监督制度体系的对策思路完善立法ｌ、
现有的法律法规对行政监督规定的不明确，严重限制了行政内部监督工作的深入开展，应从立法高度明确规定行政内部监督的主体、监督权限、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用等有关问题，即应明确各级政府和行政机关实施内部监督的主体由哪个部门担任，对行政执法机关的哪些方面进行监督，采取何种方式监督，对被监督单位不服从层级监督可以
作者简介：陈沈慧（１９６６—），女，三明市委党校法学教研室主任、副教授。
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福建论坛・人文社会科学版》２００８年第３期《
采取何种惩罚措施，以及与之相配套的各项规章制度，保证行政内部监督工作依法进行。
创新体制与机制２、（改革监督体制，保证监督权力的高效、规范运１）作。第一，要理顺监督主体与监督客体的关系。监督是监督主体对监督客体施加的一种外部力量，如果把监督主体与监督客体合为一体，监督主体依附、受制于监督客体，无论该种监督在具体内容上设计得多么合理，都会形同虚设。因此，要通过体制改革使监督主体成为监督客体以外的组织，并且监督主体与监督客体在人事、财政上适度分离，使监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，并且监督客体切实处于监督主体的监督之下，来保证监督主体能充分行使监督权，保证监督的独立性。第二，加强对监督权力的制约。为了防止监督主体不履行监督职责，防止监督主体与行政执法中的腐败因素结合而滥用权力导致监督权力本身的腐败，必须对监督权力进行有效制约，这也是保证监督主体高效运作的重要条件。目前要重点做好四个方面的工作：一是明确监督主体的职能边界，规范监督工作程序；二是落实监督主体不履行法定职责造成严重后果或因工作失误，侵犯公民、法人和其他组织合法权益应承担的法律责任；三是畅通群众参与监督的渠道，充分利用现代信息技术和传媒手段，引导群众参与对监督主体的监督；四是重视监督主体相互之间的交叉监督，要努力使这种监督制度化、规范化，避免人为干预。
（创新监督机制，实现监督的整体效能。目前，各２）
种形式的监督各自为阵，并没有形成一股“监督合力”，人多势众却监督不力，造成很大浪费。究其原因，根本在于监督机制上不合理，监督主体之间对监督客体和监督权限、方式、程序、范围等缺乏合理分工，因此，在监督工作中出现了一些空白或相互冲突的现象，致使已设立的监督机构不能发挥其应有的作用，甚至造成内耗。如对行政机关中的经济违法案件，就分别有行政监察、审计等专门监督。它们程序都基本相同，这样就浪费了人力物力财力，降低了监督的合力。而对那些界限不清的疑难案件，有时还出现各监督部门互相推委、扯皮，无人监督的状况，从而削弱了监督的整体效能。因此，在改革体制的同时，要探索一种新的既有分工、又有协作的监督机制，在对监督客体和监督权限、方式、程序、范围等进行合理分工的基础上，逐步试行“各类监督联系会议”，“定期联合办公制度”，“案件移送制度”等，加强监督主体之间的沟通协作，使之优势互补。通过沟通协作，克服多部门分散监督的弊端，使分散的监督形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，实现监督的整体效能。
（加强政府法制监督，规范行政行为。政府法制３）
监督是以政府为主体，以国家现行有效的法律为依据，以法定职权为手段，能够实现对行政权行使的全面、有效监督。就探索行政内部监督新路子而言，经过几年的实践，政府法制监督越来越显示出监督的全面性、整体性和强制性特征，是规范行政行为，落实依法行政的重要举措。当前要重点做好两个方面的工作：第一，进一步加强规章和规范性文件的备案审查。要加强备案审查工作的规范化建设，扩大备案机关的权限，严格备案审查程序和要求，改变备案工作中存在的制而不备、备而不审、审而不纠的现象，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠。第二，要完善行政执法责任制。要按照职权法定和责权统一原则，进一步明确行政机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，从而避免执法工作中存在的责任不清、管辖不明、越权执法、有利就争、无利就推的现象，切实做到行政执法“权责明确、行为规范”。
提高保障水平３、
要大力改善行政监督部门的人员配备和物质装备，充分保证行政监督部门的业务经费，以适应行政监督工作现代化的客观要求，特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案管理设施等方面，应予以充分保障，并保持一定的先进性，这是一种不可减免的行政成本和法制成本，必须按需付出。现在许多行政监督机关都存在着不想为、不能为、不作为等问题，其原因之一，就是人员、经费不足，物质技术条件不适应客观要求，其后果往往是导致职责不能履行、监督不能实施等弊端，实际上这反而增大了社会成本。因此，在人事、财政能力范围内，应尽可能保证行政监督机关有足够的人员、业务经费和必要的物质技术条件，以提供有效服务和消灭积案，而作此必要投入所带来的社会效益和经济效益将是巨大的。
参考文献：
法的时代精神》［１］郭道晖：《，湖南出版社１９９７年版。宪法监督论》［２］李忠：《，社会科学文献出版社１９９９年版。
行政监督论》［３］陈奇星等：《，上海人民出版社２００１年版。
西方国家政治比较》［４］周民峰：《，华东理工大学出版社２００１年版。
中外监督制度比较》［５］尤光付：《，商务印书馆２００３年版。
走向现代化的行政改革》［６］卞苏徽等：《，国家行政学院出版社２００４年版。
（作者单位：三明市委党校法学教研室，福建三明３６５０００）（责任编辑：凌雨）
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试论行政内部监督制度体系的创新
□陈沈慧
摘
要：当前行政机关的内部监督制度体系由于存在着法律法规不完善、体制和运行机制不科学、物质保
因此，加强制度创新是发挥行政内部监督体系作障不健全等缺陷，往往流于形式，并没有充分发挥其应有作用。用的重要途径。
关键词：行政监督；制度；依法行政中图分类号：Ｄ６３０．９
文献标识码：Ａ
文章编号：１６７１－８４０２（２００８）０３－０１２１－０２
行政内部监督制度体系包括行政层级监督和专门
监督两大方面，从法律意义上说，行政内部监督是行政机关一种自我纠错的制度设计，是预防和解决行政机关行政不作为、行政乱作为和违法行政的最直接和最有效手段。然而，在长期的行政实践中，各级政府的内部监督由于存在制度缺陷，往往流于形式，并没有充分发挥其应有的作用。
一、当前行政内部监督制度体系存在的主要缺陷法律法规不完善１、
行政内部监督是一种法制监督，应依法进行，有关监督的法律法规既是对监督权力及其行使的规范，又是这种权力及行使的保障。现在我国这方面的立法已迈出了较大步伐，先后修订和出台了一批法律法规，但是还不完善。如《行政监察法》等法律法规只是原则规定上级行政机关负有监督下级行政机关行政行为的责任，而对于监督主体、监督权限、监督内容、监督程序以及监督结果运用等具体问题的规定并不明确，可操作性也不强。又如，《法规规章备案条例》赋予备案机关的权限是提出意见，这种权限实际上仅是一种建议权，而建议权通常是很难具有强制性的约束力的，备案机关提出的意见和建议既与文件效力无关，不改又不受追究或不会轻易受到追究。因此，报备单位对备案机关的处理意见不予落实、不予纠正等现象时有发生，备案规定流于形式。此外，现有法律法规对行政机关的权利义务规定往往不对等，规定行政机关的权力多，义务少，并且对行政机关不履行义务的法律责任也规定得不具体、不明确、不完善，行政内部监督机构即使发现行政
机关及其执法人员有违法失职行为，由于缺乏追究责
任的标准，监督也难以起到应有的效果。
体制和运行机制不科学２、
主要表现在以下五个方面：（监督主体受制于监１）督客体；（内部监督机构多元无序；（行政监督法治２）３）程度低；（４）监督方式单一停留在追惩性的事后监督，忽视发生前的预防和过程中的控制；（对监督机构缺５）乏制约机制，没有合理的监督制度，没有有效的监督手段。目前，在监督方面最可怕的问题是监督机制的腐败，尤其是监督权力与行政管理中的腐败因素结合就会造成更坏的影响。
物质保障不健全３、目前，许多行政监督机构都存在着无人力作为、无财力积极作为、无物力主动作为的问题，其原因之一，就是人员编制紧张、经费不足、物质技术条件不适应客观要求，其后果往往导致“监督不到位”、“监督难开展”等问题的发生，违法行政行为得不到及时纠正，增大了行政成本和社会成本。
二、创新行政内部监督制度体系的对策思路完善立法ｌ、
现有的法律法规对行政监督规定的不明确，严重限制了行政内部监督工作的深入开展，应从立法高度明确规定行政内部监督的主体、监督权限、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用等有关问题，即应明确各级政府和行政机关实施内部监督的主体由哪个部门担任，对行政执法机关的哪些方面进行监督，采取何种方式监督，对被监督单位不服从层级监督可以
作者简介：陈沈慧（１９６６—），女，三明市委党校法学教研室主任、副教授。
１２１
福建论坛・人文社会科学版》２００８年第３期《
采取何种惩罚措施，以及与之相配套的各项规章制度，保证行政内部监督工作依法进行。
创新体制与机制２、（改革监督体制，保证监督权力的高效、规范运１）作。第一，要理顺监督主体与监督客体的关系。监督是监督主体对监督客体施加的一种外部力量，如果把监督主体与监督客体合为一体，监督主体依附、受制于监督客体，无论该种监督在具体内容上设计得多么合理，都会形同虚设。因此，要通过体制改革使监督主体成为监督客体以外的组织，并且监督主体与监督客体在人事、财政上适度分离，使监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，并且监督客体切实处于监督主体的监督之下，来保证监督主体能充分行使监督权，保证监督的独立性。第二，加强对监督权力的制约。为了防止监督主体不履行监督职责，防止监督主体与行政执法中的腐败因素结合而滥用权力导致监督权力本身的腐败，必须对监督权力进行有效制约，这也是保证监督主体高效运作的重要条件。目前要重点做好四个方面的工作：一是明确监督主体的职能边界，规范监督工作程序；二是落实监督主体不履行法定职责造成严重后果或因工作失误，侵犯公民、法人和其他组织合法权益应承担的法律责任；三是畅通群众参与监督的渠道，充分利用现代信息技术和传媒手段，引导群众参与对监督主体的监督；四是重视监督主体相互之间的交叉监督，要努力使这种监督制度化、规范化，避免人为干预。
（创新监督机制，实现监督的整体效能。目前，各２）
种形式的监督各自为阵，并没有形成一股“监督合力”，人多势众却监督不力，造成很大浪费。究其原因，根本在于监督机制上不合理，监督主体之间对监督客体和监督权限、方式、程序、范围等缺乏合理分工，因此，在监督工作中出现了一些空白或相互冲突的现象，致使已设立的监督机构不能发挥其应有的作用，甚至造成内耗。如对行政机关中的经济违法案件，就分别有行政监察、审计等专门监督。它们程序都基本相同，这样就浪费了人力物力财力，降低了监督的合力。而对那些界限不清的疑难案件，有时还出现各监督部门互相推委、扯皮，无人监督的状况，从而削弱了监督的整体效能。因此，在改革体制的同时，要探索一种新的既有分工、又有协作的监督机制，在对监督客体和监督权限、方式、程序、范围等进行合理分工的基础上，逐步试行“各类监督联系会议”，“定期联合办公制度”，“案件移送制度”等，加强监督主体之间的沟通协作，使之优势互补。通过沟通协作，克服多部门分散监督的弊端，使分散的监督形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，实现监督的整体效能。
（加强政府法制监督，规范行政行为。政府法制３）
监督是以政府为主体，以国家现行有效的法律为依据，以法定职权为手段，能够实现对行政权行使的全面、有效监督。就探索行政内部监督新路子而言，经过几年的实践，政府法制监督越来越显示出监督的全面性、整体性和强制性特征，是规范行政行为，落实依法行政的重要举措。当前要重点做好两个方面的工作：第一，进一步加强规章和规范性文件的备案审查。要加强备案审查工作的规范化建设，扩大备案机关的权限，严格备案审查程序和要求，改变备案工作中存在的制而不备、备而不审、审而不纠的现象，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠。第二，要完善行政执法责任制。要按照职权法定和责权统一原则，进一步明确行政机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，从而避免执法工作中存在的责任不清、管辖不明、越权执法、有利就争、无利就推的现象，切实做到行政执法“权责明确、行为规范”。
提高保障水平３、
要大力改善行政监督部门的人员配备和物质装备，充分保证行政监督部门的业务经费，以适应行政监督工作现代化的客观要求，特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案管理设施等方面，应予以充分保障，并保持一定的先进性，这是一种不可减免的行政成本和法制成本，必须按需付出。现在许多行政监督机关都存在着不想为、不能为、不作为等问题，其原因之一，就是人员、经费不足，物质技术条件不适应客观要求，其后果往往是导致职责不能履行、监督不能实施等弊端，实际上这反而增大了社会成本。因此，在人事、财政能力范围内，应尽可能保证行政监督机关有足够的人员、业务经费和必要的物质技术条件，以提供有效服务和消灭积案，而作此必要投入所带来的社会效益和经济效益将是巨大的。
参考文献：
法的时代精神》［１］郭道晖：《，湖南出版社１９９７年版。宪法监督论》［２］李忠：《，社会科学文献出版社１９９９年版。
行政监督论》［３］陈奇星等：《，上海人民出版社２００１年版。
西方国家政治比较》［４］周民峰：《，华东理工大学出版社２００１年版。
中外监督制度比较》［５］尤光付：《，商务印书馆２００３年版。
走向现代化的行政改革》［６］卞苏徽等：《，国家行政学院出版社２００４年版。
（作者单位：三明市委党校法学教研室，福建三明３６５０００）（责任编辑：凌雨）
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