开展涉税案件“一案双查”工作的探索与思考
项城市国家税务局
实施税收违法案件一案双查，是税务系统责任追究和权力制衡中的重要环节和举措，它将税收征管、税务稽查以及税务执法监督等有机联系起来，把执法监察纳入到税收执法过程中，有助于党风廉政建设真正落实，也有助于在查处相关责任的同时，查处制度上的漏洞，对构筑税收惩防体系建设意义重大。但目前基层税务机关基于现有制度条件，推动一案双查工作还存在一定的困难和问题。
带着上述问题，第三课题组对目前“一案双查”制度的落实情况、存在问题和完善建议等进行了探索和思考。
一、“一案双查”监督制度的确立 2008年12月，国家税务总局（国税发[2008]125号）印发《税收违法案件一案双查办法（试行）》，《办法》第二条对一案双查的含义进行了说明，并明确了稽查部门和监察部门的职责范围，除此之外，《办法》对“一案双查”的范围和责任也予以明确。中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在十八届中央纪委三次会议上强调“对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的地方、部门和单
位，实行‘一案双查’，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任”。
为了深入贯彻落实十八届三中、四中全会和中央纪委五次全会要求，落实党风廉政建设主体责任和监督责任，增强 “一案双查”制度的可操作性和规范性，国家税务总局印发《税收违法案件一案双查工作补充规定》，对“一案双查”的含义进一步明确，并扩大了“一案双查”的适用范围，《办法》第二条第（四）项“纪检监察部门认为需要实行一案双查的其他税收违法案件”，将所有的税务违法案件都囊括在“一案双查”的适用范围，范围谓之广、力度谓之大。两个《办法》出台之后，全国各地积极开展“一案双查”税收执法监督制度，严格责任倒追机制。至此，“一案双查”执法监督制度确立。
二、“一案双查”在运行中存在的问题与不足
“一案双查”加强了对税务机关及其工作人员税收征管和税务执法行为的监督检查，成为了紧密围绕以组织税收收入为中心开展党风廉政建设和反腐败工作的有效制度。但目前，“一案双查”在实践中还存在亟待完善的地方，主要有以下几各方面：
（一）思想认识有待提高
“一案双查”制度设计的初衷主要是在税收违法案件中对内部人员的“违法违纪问题”进行查处，这无疑涉及到单位的领导层的观念和管理方式问题，在一定程度上受领导层 “政绩观”的影响。如果开展“一案双查”，税务内部工作人员被查出问题来，既会影响单位的形象，又会影响干部的政治前途，因此有些单位出于保
护内部人员的考虑，往往会用警告、批评、绩效考核或经济处罚等手段对相关人员进行处理，责任追究不彻底，处理违法违纪干部力度不够，缺乏严肃性、震慑力。这些都导致了个别单位领导不重视，致使“一案双查”工作流于形式。除此之外，内部监察部门受领导重视程度不够、人员编制少、综合能力不高也是“一案双查”制度未能发挥其应有作用的重要原因。
（二）执法资格有待扩大
总局的“一案双查” 内涵界定为:“对相关税务机关或税务人员的执法行为规范性或履职行为廉洁性进行检查，对违纪违法行为依照有关规定追究责任”。在这里可以看出，一案双查的工作对象其实包括两个，一是税务机关或税务人员的执法行为规范性，二是税务机关或税务人员的履职行为廉洁性，第二种其实是“一案双查”工作的重点，也是总局设计和出台“一案双查”的初衷和本意。但目前，在一般的案例中，发现的问题主要集中在执法行为规范性方面，对这些问题，一般是由法规部门依照《税收执法过错责任追究办法》进行处理。如果涉及到履职行为廉洁性以及违纪违法行为，则由纪检监察部门依照《税收违法违行为处分规定》等党纪条规进行追责。
由此可以看出我们的“双查”工作，基本上停留在对内调查的层级和水平上。对外，尤其是在向行政利益相对人进行调查取证上，总局只对税务机关和税务人员履职行为廉洁性查处的主体上
进行了明确，但对监察部门的具体职责、可以采取的执法手段以及执法权的具体范围却没有细致规定，导致监察部门在执法执纪资格上先天不足。具体而言，就是纪检监察办案工作人员并没有相关资格和法律依据，到企业去行使核实检查是否存在履职行为廉洁性的职权，因此，更不具备向纳税人进行取证的有效性和合法性。在实践中，一般在办理双查业务中，都是以向纳税人获取《有关税务机关及工作人员廉洁自律的情况说明》的方式来作为“一案双查”的证据。另一方面，即便是对内，我们获取证据的手段也仅仅限于询问等少数方式。
（三）机构设置不合理
“一案双查”不仅要运用稽查手段分析涉税违法事实，查处纳税人的违法行为，还要找到征管漏洞，查处税务机关自身的不作为、缓作为、滥作为等不法行为。在现行的征管稽查模式下，监察人员与稽查人员、征管人员在一个系统或者一个单位，在发现征管人员存在上述不法或不规范行为时，碍于情面，导致 “一案双查”很难落到实处。
（四）部门合作有待加强
由于缺乏强制性的规定，对于稽查部门在检查中发现税务机关或税务人员失职渎职、滥用职权、索贿受贿或者利用职权侵犯公民权利等行为的线索，稽查部门有时并不会主动在卷宗中有所提及，或向监察部门反映、提交或移交相关线索。尽管，总局《税
收违法案件一案双查办法》也作了明确的要求：稽查部门应当在作出行政处理或行政处罚决定后三个工作日内制作《重大税收违法案件实施一案双查转交单》，连同稽查报告等有关材料，经稽查部门主要负责人批准后转交监察部门。对稽查部门转交的重大税收违法案件，监察部门应当通过案件稽查报告等材料进行案头分析，认为税务机关或税务人员可能存在违纪违法行为的，应当开展调查。对稽查部门移交公安机关的案件，监察部门应当及时开展调查。但是，在税收实践中，在线索提供和信息支持上依然存在其他部门对监察部门消极应对等问题，大大降低了监察部门在查处税务机关和税务人员违法违纪问题时的效率和质量。
（五）监察部门人力资源不足
在“一案双查”工作的过程中，监察人员除了熟悉纪检监察各种规章制度外，还需对税务机关的日常检查工作，行业税收专项检查、重点税源检查、发票专项整治等工作有一定的了解。同时监察部门还要完成机关内部的纪检监察等日常工作，工作量较大，加之查处案件有时涉及到征、管、查等税收执法方面的业务，又涉及企业财务管理方面的知识，因此，需要复合型人才才能满足工作的需要，而目前税务纪检监察部门大多都缺乏复合型人才，严重制约了此工作的深入开展。
三、有效推动“一案双查”工作的建议
（一）提高认识、加强组织领导
单位主要负责人要高度重视“一案双查”工作，加强组织领导，监察要加强与稽查、征管、税政等部门的相互沟通和配合，形成案件查办的合力。监察部门作为“内查”的两个主要牵头部门之一，既要做好与其他部门之间的紧密配合，又要确保自身权力的规范行使，不断改进办案方式和方法，坚持以查促管，以查促廉，做到主抓不缺位，协抓不越位，不推诿、扯皮，发挥监察部门应有的作用。除此之外，监察部门也要争取各相关单位的积极支持，做好一案双查的各项工作，在此过程中强调纪律，确保重要环节、关键岗位各部门之间相互协作、主动作为，形成一案双查工作的合力。
（二）建立健全工作机制
建立健全工作机制是开展“一案双查”工作的关键。在案前稽查部门选案环节，监察部门要及时与稽查部门联系，使其做到认真分析、区别案源情况，凡涉及税务机关和税务人员有违法违纪问题的，及时联系监察部门，共同制订检查方案、落实检查人员。在案件查处中监察应主要检查税务机关及其税务人员是否有违反党纪政纪条规、不履行或不认真履行工作职责和党风廉政建设责任制规定以及是否有失职、渎职等行为，同时跟踪稽查办案过程，加大对稽查人员执法能力的监督。在案后纪检监察部门要和稽查部门按季召开“一案双查”工作互动会议，不断改进和完善工作措施。对于“双查”案件，监察部门要定期进行监察回访，重点
关注税务人员的执法态度、执法质量和廉洁自律情况，保障一案双查的成果。
（三）提升监察干部队伍素质
纪检组长是基层纪检监察工作的排头兵，是双查工作的主要组织协调者，对双查工作起着至关重要的作用，因此要配强纪检组长。在纪检干部的配备上，要将稽查、征管基础和系统操作业务熟练、综合素质高、组织原则性强、作风扎实的同志充实到纪检监察部门，使“一案双查”工作有一支能征善战的队伍，确保检查工作规范、高效开展。要重点组织各级纪检监察人员开展“一案双查”工作的培训，提高办案人员的执法水平和业务水平，进一步增强工作责任心。除此之外，还要优化监察部门人员结构，尽可能把年龄轻、懂业务、会查账、素质高和守纪律的干部充实到“一案双查”工作一线，建设上下一体、信息畅通、指挥有力的“一案双查”队伍。
（四）创新“一案双查”工作方法
在总局有关“一案双查”的现有规定下，大胆进行工作创新，首先要细化国税系统的“一案双查”实施办法，着力在“廉洁性”方面难以取证等问题上寻找到着力点和突破口。同时创新办案手段。赋予纪检监察办案人员的检查权（或办理《税务检查证》），在必要时加强与公检法和纪检部门的联系司法；其次，在各级稽
查部门设立派驻监察员工作组，与稽查局一道协同作业，形成在办理税收违法案件检查中，同步开展对相关税务机关或税务人员的执法行为规范性或履职行为廉洁性进行检查的工作，增强“一案双查”工作的成效；最后，绩效考核是切实落实履行“一案双查”工作的重中之重，要将“一案双查”常态化列入绩效考核，使之成为国税纪检监察工作的新业态。
（五）强化责任追究
监察部门作为“一案双查”工作中的主要负责部门，要建立健全科学、合理、实用的“一案双查”责任追究考评体系，进一步明晰“一案双查”工作开展过程中各部门的工作职责，将“一案双查”工作和纳税评估、征管质量检查、税收执法检查结合起来，对应查的项目不查，或对发现的问题隐瞒不报、不如实报告，以及对该移送的案件线索不按规定移送等问题，都要实行严格的责任追究制度，从严惩处，同时，要加强和改进信访举报工作，畅通举报渠道，健全信访快办快结机制，加强与检察机关和信访部门的联系，及时沟通情况，形成监督合力，运用综合组织处理和纪律处分手段，加大组织处理工作力度，确保“一案双查”工作深化到位。
开展涉税案件“一案双查”工作的探索与思考
项城市国家税务局
实施税收违法案件一案双查，是税务系统责任追究和权力制衡中的重要环节和举措，它将税收征管、税务稽查以及税务执法监督等有机联系起来，把执法监察纳入到税收执法过程中，有助于党风廉政建设真正落实，也有助于在查处相关责任的同时，查处制度上的漏洞，对构筑税收惩防体系建设意义重大。但目前基层税务机关基于现有制度条件，推动一案双查工作还存在一定的困难和问题。
带着上述问题，第三课题组对目前“一案双查”制度的落实情况、存在问题和完善建议等进行了探索和思考。
一、“一案双查”监督制度的确立 2008年12月，国家税务总局（国税发[2008]125号）印发《税收违法案件一案双查办法（试行）》，《办法》第二条对一案双查的含义进行了说明，并明确了稽查部门和监察部门的职责范围，除此之外，《办法》对“一案双查”的范围和责任也予以明确。中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在十八届中央纪委三次会议上强调“对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的地方、部门和单
位，实行‘一案双查’，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任”。
为了深入贯彻落实十八届三中、四中全会和中央纪委五次全会要求，落实党风廉政建设主体责任和监督责任，增强 “一案双查”制度的可操作性和规范性，国家税务总局印发《税收违法案件一案双查工作补充规定》，对“一案双查”的含义进一步明确，并扩大了“一案双查”的适用范围，《办法》第二条第（四）项“纪检监察部门认为需要实行一案双查的其他税收违法案件”，将所有的税务违法案件都囊括在“一案双查”的适用范围，范围谓之广、力度谓之大。两个《办法》出台之后，全国各地积极开展“一案双查”税收执法监督制度，严格责任倒追机制。至此，“一案双查”执法监督制度确立。
二、“一案双查”在运行中存在的问题与不足
“一案双查”加强了对税务机关及其工作人员税收征管和税务执法行为的监督检查，成为了紧密围绕以组织税收收入为中心开展党风廉政建设和反腐败工作的有效制度。但目前，“一案双查”在实践中还存在亟待完善的地方，主要有以下几各方面：
（一）思想认识有待提高
“一案双查”制度设计的初衷主要是在税收违法案件中对内部人员的“违法违纪问题”进行查处，这无疑涉及到单位的领导层的观念和管理方式问题，在一定程度上受领导层 “政绩观”的影响。如果开展“一案双查”，税务内部工作人员被查出问题来，既会影响单位的形象，又会影响干部的政治前途，因此有些单位出于保
护内部人员的考虑，往往会用警告、批评、绩效考核或经济处罚等手段对相关人员进行处理，责任追究不彻底，处理违法违纪干部力度不够，缺乏严肃性、震慑力。这些都导致了个别单位领导不重视，致使“一案双查”工作流于形式。除此之外，内部监察部门受领导重视程度不够、人员编制少、综合能力不高也是“一案双查”制度未能发挥其应有作用的重要原因。
（二）执法资格有待扩大
总局的“一案双查” 内涵界定为:“对相关税务机关或税务人员的执法行为规范性或履职行为廉洁性进行检查，对违纪违法行为依照有关规定追究责任”。在这里可以看出，一案双查的工作对象其实包括两个，一是税务机关或税务人员的执法行为规范性，二是税务机关或税务人员的履职行为廉洁性，第二种其实是“一案双查”工作的重点，也是总局设计和出台“一案双查”的初衷和本意。但目前，在一般的案例中，发现的问题主要集中在执法行为规范性方面，对这些问题，一般是由法规部门依照《税收执法过错责任追究办法》进行处理。如果涉及到履职行为廉洁性以及违纪违法行为，则由纪检监察部门依照《税收违法违行为处分规定》等党纪条规进行追责。
由此可以看出我们的“双查”工作，基本上停留在对内调查的层级和水平上。对外，尤其是在向行政利益相对人进行调查取证上，总局只对税务机关和税务人员履职行为廉洁性查处的主体上
进行了明确，但对监察部门的具体职责、可以采取的执法手段以及执法权的具体范围却没有细致规定，导致监察部门在执法执纪资格上先天不足。具体而言，就是纪检监察办案工作人员并没有相关资格和法律依据，到企业去行使核实检查是否存在履职行为廉洁性的职权，因此，更不具备向纳税人进行取证的有效性和合法性。在实践中，一般在办理双查业务中，都是以向纳税人获取《有关税务机关及工作人员廉洁自律的情况说明》的方式来作为“一案双查”的证据。另一方面，即便是对内，我们获取证据的手段也仅仅限于询问等少数方式。
（三）机构设置不合理
“一案双查”不仅要运用稽查手段分析涉税违法事实，查处纳税人的违法行为，还要找到征管漏洞，查处税务机关自身的不作为、缓作为、滥作为等不法行为。在现行的征管稽查模式下，监察人员与稽查人员、征管人员在一个系统或者一个单位，在发现征管人员存在上述不法或不规范行为时，碍于情面，导致 “一案双查”很难落到实处。
（四）部门合作有待加强
由于缺乏强制性的规定，对于稽查部门在检查中发现税务机关或税务人员失职渎职、滥用职权、索贿受贿或者利用职权侵犯公民权利等行为的线索，稽查部门有时并不会主动在卷宗中有所提及，或向监察部门反映、提交或移交相关线索。尽管，总局《税
收违法案件一案双查办法》也作了明确的要求：稽查部门应当在作出行政处理或行政处罚决定后三个工作日内制作《重大税收违法案件实施一案双查转交单》，连同稽查报告等有关材料，经稽查部门主要负责人批准后转交监察部门。对稽查部门转交的重大税收违法案件，监察部门应当通过案件稽查报告等材料进行案头分析，认为税务机关或税务人员可能存在违纪违法行为的，应当开展调查。对稽查部门移交公安机关的案件，监察部门应当及时开展调查。但是，在税收实践中，在线索提供和信息支持上依然存在其他部门对监察部门消极应对等问题，大大降低了监察部门在查处税务机关和税务人员违法违纪问题时的效率和质量。
（五）监察部门人力资源不足
在“一案双查”工作的过程中，监察人员除了熟悉纪检监察各种规章制度外，还需对税务机关的日常检查工作，行业税收专项检查、重点税源检查、发票专项整治等工作有一定的了解。同时监察部门还要完成机关内部的纪检监察等日常工作，工作量较大，加之查处案件有时涉及到征、管、查等税收执法方面的业务，又涉及企业财务管理方面的知识，因此，需要复合型人才才能满足工作的需要，而目前税务纪检监察部门大多都缺乏复合型人才，严重制约了此工作的深入开展。
三、有效推动“一案双查”工作的建议
（一）提高认识、加强组织领导
单位主要负责人要高度重视“一案双查”工作，加强组织领导，监察要加强与稽查、征管、税政等部门的相互沟通和配合，形成案件查办的合力。监察部门作为“内查”的两个主要牵头部门之一，既要做好与其他部门之间的紧密配合，又要确保自身权力的规范行使，不断改进办案方式和方法，坚持以查促管，以查促廉，做到主抓不缺位，协抓不越位，不推诿、扯皮，发挥监察部门应有的作用。除此之外，监察部门也要争取各相关单位的积极支持，做好一案双查的各项工作，在此过程中强调纪律，确保重要环节、关键岗位各部门之间相互协作、主动作为，形成一案双查工作的合力。
（二）建立健全工作机制
建立健全工作机制是开展“一案双查”工作的关键。在案前稽查部门选案环节，监察部门要及时与稽查部门联系，使其做到认真分析、区别案源情况，凡涉及税务机关和税务人员有违法违纪问题的，及时联系监察部门，共同制订检查方案、落实检查人员。在案件查处中监察应主要检查税务机关及其税务人员是否有违反党纪政纪条规、不履行或不认真履行工作职责和党风廉政建设责任制规定以及是否有失职、渎职等行为，同时跟踪稽查办案过程，加大对稽查人员执法能力的监督。在案后纪检监察部门要和稽查部门按季召开“一案双查”工作互动会议，不断改进和完善工作措施。对于“双查”案件，监察部门要定期进行监察回访，重点
关注税务人员的执法态度、执法质量和廉洁自律情况，保障一案双查的成果。
（三）提升监察干部队伍素质
纪检组长是基层纪检监察工作的排头兵，是双查工作的主要组织协调者，对双查工作起着至关重要的作用，因此要配强纪检组长。在纪检干部的配备上，要将稽查、征管基础和系统操作业务熟练、综合素质高、组织原则性强、作风扎实的同志充实到纪检监察部门，使“一案双查”工作有一支能征善战的队伍，确保检查工作规范、高效开展。要重点组织各级纪检监察人员开展“一案双查”工作的培训，提高办案人员的执法水平和业务水平，进一步增强工作责任心。除此之外，还要优化监察部门人员结构，尽可能把年龄轻、懂业务、会查账、素质高和守纪律的干部充实到“一案双查”工作一线，建设上下一体、信息畅通、指挥有力的“一案双查”队伍。
（四）创新“一案双查”工作方法
在总局有关“一案双查”的现有规定下，大胆进行工作创新，首先要细化国税系统的“一案双查”实施办法，着力在“廉洁性”方面难以取证等问题上寻找到着力点和突破口。同时创新办案手段。赋予纪检监察办案人员的检查权（或办理《税务检查证》），在必要时加强与公检法和纪检部门的联系司法；其次，在各级稽
查部门设立派驻监察员工作组，与稽查局一道协同作业，形成在办理税收违法案件检查中，同步开展对相关税务机关或税务人员的执法行为规范性或履职行为廉洁性进行检查的工作，增强“一案双查”工作的成效；最后，绩效考核是切实落实履行“一案双查”工作的重中之重，要将“一案双查”常态化列入绩效考核，使之成为国税纪检监察工作的新业态。
（五）强化责任追究
监察部门作为“一案双查”工作中的主要负责部门，要建立健全科学、合理、实用的“一案双查”责任追究考评体系，进一步明晰“一案双查”工作开展过程中各部门的工作职责，将“一案双查”工作和纳税评估、征管质量检查、税收执法检查结合起来，对应查的项目不查，或对发现的问题隐瞒不报、不如实报告，以及对该移送的案件线索不按规定移送等问题，都要实行严格的责任追究制度，从严惩处，同时，要加强和改进信访举报工作，畅通举报渠道，健全信访快办快结机制，加强与检察机关和信访部门的联系，及时沟通情况，形成监督合力，运用综合组织处理和纪律处分手段，加大组织处理工作力度，确保“一案双查”工作深化到位。