来源：2014-11-04 宣讲家
时建中中国政法大学教授
核心提示：党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的《决定》，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的《决定》形成了姊妹篇。三中全会为全面深化改革做出的顶层设计，必须在法治轨道上进行，由法治提供保障，并以法律的形式巩固成果。而四中全会研究依法治国问题，实际上是三中全会精神的一种逻辑延续。今天，宣讲家网站有幸邀请到中国政法大学时建中教授以《推进依法治国，释放全面深化改革长期红利》为题探讨“如何在推进依法治国的进程中处理好政府和市场关系”的问题。
讲座的题目为《推进依法治国释放全面深化改革长期红利》，我今天的解读主要是跟经济体制改革有关的。重点是在怎么去认识根据十八届四中全会的决定处理好政府和市场之间的关系，或者说政府和市场的关系怎么进一步法治化。那么讨论到这个问题，我们还有必要简单的回顾一下，我国法治建设的简单历程。
一、我国法治建设历程
从1949年建国以来，我们法治建设一直在进行着，我们可以把共和国法治建设历程可以划分为五个阶段。
第一个阶段是从1949年到1956年期间，我们称之为共和国法制奠定时期。当然，这个期间有一些标志性的成果，其中最大的成果就是“五四宪法”，也就是在这一年所制定了中华人民共和国第一部宪法，应当说它奠定了我们整个法治建设的一个基础。同时在法治观念上，董必武同志他也提出来八个字：有法可依，有法必依。应当说如果没有发生后边重大变化的话，经过1949年到1956年这七年的建设，我们的法治应当是能够初步的奠定了一个基础，非常遗憾的是，从1957年开始，我们进入了“反右”，后来又到了文革，那么这个时候法制造到了极大的破坏。因此，我们可以把1957年到文革结束这十年，划分为第二个阶段，称之为法制建设的倒退时期。
第三个阶段就是在文革结束之后一直到1997年。这个应该是我们共和国的法制到了一个重建时期。那么，在这个期间一个非常著名的成果，就是邓小平同志在董必武同志八个字的基础上发展为十六个字，而成为指导整个这个期间法制建设的一个基本的要求。那就是说要做到：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。那么既然要求有法可依，那就意味着在这个期间有大量的立法工作需要去做；有法必依、执法必严这是讲法律实施的一些问题的，尽可能要做到，必须要去依据法律来去处理这些问题；同时，还提出违法必究，这讲到法律监督的问题。也就说经过这个阶段，我们在社会生活的基本方面上已经做到有法可依。因为这个期间由全国人大及其常委会制定大量的法律，国务院也制定大量的行政法规，使得我们社会经济生活基本方面已经实现有法可依。但是，在有法必依和执法必严以及违法必究方面还存在一些问题。
第四个阶段那就是1997年到十八大之前，这个阶段是由法制进入到法治的一个转型期。我说的第一个法制，指的是制度的制，因为在这之前我们更多的工作是在制度建设这一方面，但是法制不只是一个静态制度建设的问题。有了静态的制度建设，还应该有动态的执法活动、司法活动、守法活动和法律监督。这就到了一个法律治理阶段，由所谓的“刀治”转向了“水治”。这个阶段有一些标志性事件。在1997年我们党的十五大提出来党领导人民治理国家的基本方略那就是法治。而且基于这样一个党的认知，我们在1999年九届全国人大二次会议将依法治国写入了宪法。这样的话，就意味着十五大我们提出依法治国，那是党的意志。到了1999年把依法治国写入了国家的宪法，这表现为国家的意志，那么国家意志也是全民意志。这看到一个转换。我们作为执政党的共产党已经认识到我们治国理政的方式要发生变化，要依法治国，这个是一个党的共识。那么写入了党的报告，表现为党的意志。仅仅表现党的意志不够，因为党作为一个执政党，要领导人民制定法律，实施法律。因此，我们把依法治国要写入了宪法，这样转换成一个国家意志。同时在这个阶段，在十六大，又把“依法治国的基本方略得到全面落实”列入全面建设小康社会的总体目标，也就是说要实现小康社会必须坚持依法治国的方针。在十七大再次明确提出来，要加快建设法治国家，实际上又可以看到依法治国的紧迫性、必要性。这里面一定要强调的是什么呢？它是一种治国思想的体系，是一种治国的原则体系，同时也是一个治国的制度体系的总称。那么在这个期间，就发生了一种转变，由过去1997年以前我们更多在静态的制度完善，到要全方位进行依法治国。这应该是一个重大的变化。
下面就可以进入到我们共和国法治建设的第五个阶段。也就是在十八大以后，一直到今后一个比较长的一段时期，十八大报告根据2020年要全面建成小康社会新形势和新要求，做出了全面推进依法治国的重大决策和战略部署。那么根据这样一个重大的决策和战略部署，在前不久我们召开了中共历史上一次非常重要的会议，专门来讨论、研究、决定依法治国这样一次会议，那么也就是十八届四中全会。十八届四中全会有一个重要的一个会议成果，就是《中共中央关于全面推进依法治国重大若干问题的决定》。也就是说从十八大之后到今后很长一段时期，我们共和国的法治建设就处于这样一个第五个阶段，全面的来推进依法治国。
我简要地把我国60多年的法治建设过程做了一个简要的回顾。那么在这样一个背景，我们再去学习和领会十八届四中全会《决定》。在这个《决定》当中，它非常清晰地提出了，全面推进依法治国的总目标和重大任务。
二、全面推进依法治国总目标和重大任务
全面推进依法治国的总目标包括了这么几个层次。
第一个层次，要形成一个完备的法治体系。二是要全面共同推进依法治国、依法执政、依法行政，并且要一体化的来建设法治国家、法治政府和法治社会。当然这个过程当中，必须要实现科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，那么这个十六个字应当是新时期或新阶段对法治建设的新要求。当然在这儿我们可以跟过去老的十六字方针来做一个比较。关于立法，过去是希望做到有法可依，而现在是要做到科学立法。这是因为我们经过了这么几十年的发展，我们已经基本上解决了有无法可依的问题，也就是说已经实现了无法可依到有法可依。那么怎么去提高立法的质量？那就是要科学立法。在过去，我们讲有法必依、执法必严，这个实际上它讲的是法律的一个实施，但它没有去区分执法活动和司法活动。那么新的法治要求提出来严格执法，这个主要针对是行政执法，还有公正司法。对于司法而言，公正是它的一条生命线；同时对于守法，对于公民也提出了一个基本的要求——全民守法。也很明显就是在过去的十六字方针基础上，我们提出新的一个十六字方针，而且有一个非常大的进步。这样来促成国家治理体系和治理能力的现代化。
我们再去看一下，四中全会提出的全面推进依法治国的重大任务。它分解为六个任务，这是和总目标提出的五大体系是相对应的。那么总目标里面提出五大体系是完备的法律法规体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有利的法治保障体系，同时要形成完善党内法规体系。也就是说，这五大体系包括规范的体系，包括实施的体系，包括监督的体系，包括保障的体系，同时还有党内法规体系。
把党内的法规体系纳入到社会主义法治体系，这应当说也是四中全会决定中的一个创新。因为通过这一点可以有效的或者更好的去解决依法治国和坚持党的领导，使这个一体两面的问题得到一个非常好的解决。
我们可以看到全面推进依法治国的重大任务，第一项重大任务是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。所以说，这个体系任务当中第一个任务提出的法律体系，应当和总目标里边形成的五大体系，它是相互呼应的。但需要指出的是，在这一次提出完善我们的法律体系，特别突出要以宪法为核心，而且我们仅仅在重大任务里边提出来要以宪法为核心，在其他地方提出来依法治国必须要依宪治国，依宪执政，依宪行政。所以说，在法治建设的新阶段，宪法的地位得到应有尊重。因为宪法是一个国家的根本大法，在法律体系当中具有一个龙头地位，它是所有其他法律的母法。那么，这一次强调了宪法是核心，要依宪治国，要依宪行政，实际上就使得宪法应有的地位得到了尊重。
第二个重大的任务是深入推进依法行政，加快建设法治政府。如果说第一个任务讲的还是一个科学立法的话，那么第二个任务是解决是一个严格执法的问题。
第三大任务，保证公正司法，提高司法公信力。这是和公正司法这个法治要求是相对应的。
第四，增强全民法治观念，推进法治社会建设。这是和全民守法这个法治要求是相对应的。
同时，在全面推进依法治国的重大任务当中，还列出了两项任务，一项是加强法治工作队伍建设，一项加强和改进党对全面推进依法治国的领导。两项任务，因为无论是立法、执法、司法、守法，必须要有一个坚强的高素质的高水平的工作队伍。也就是说，队伍建设在未来的法治建设当中将扮演一个非常重要的角色。因此，我们这一次在全面推进依法治国的重大任务当中，把法治工作队伍的建设也列入到重大任务当中来了。可见我们对法治工作队伍的高度重视。同时，因为我们是中国特色社会主义国家，而我们的法治建设本身应当也是中国特色社会主义的一个重要组成部分。其实这里面最大的一个特点是党的领导，当然也是一个优势。所以在重大任务里边有一个加强和改进党对全面推进依法治国的领导。这里注意到用了两个词，一个是要加强，一个要改进，实际上目的是要实现更好地党对全面推进依法治国的领导。
三、四中全会的《决定》突出考虑五个方面
解读十八届四中全会《决定》，我觉得还需要认真学习习近平同志对《决定》所做的《说明》。在这个说明当中，他特别指出来，四中全会的《决定》突出考虑五个方面工作，或者从五个方面来进行考虑。
第一个方面，贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，贯彻党的十八大以来党中央工作部署，体现全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国这“三个全面”的逻辑联系。所以，这就可以看到，十八大以来，无论是十八大本身、十八届三中全会、十八届四中全会，以及在这个期党中央所做的一些部署，它都是一脉相承的，都是有机的整体。它反映了党中央对于全面建成小康社会、全面深化改革和全面依法推进依法治国这项工作的战略部署。所以说，这“三个全面”是一体的，而不是孤立的。因此我们有这样一个说法，那就说十八届三中全会和十八届四中全会是一个姐妹的会议。十八届三中全会提出的全面深化改革的决定和十八届四中全会提出的全面推进依法治国的决定，也是一个姐妹篇。它们是一体化的，不能把它们给分裂来看。也就是说，我们整体的目标是要建成全面建成小康社会；而全面建成小康社会有一个非常重要的实现路径，那就是要全面深化改革；而怎么去全面深化改革，就必须要靠加强法治来进行引领，加强法治来予以保障。因此，全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国是有内在的逻辑关系的，是不可分割去理解和解读的。
第二个方面，围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治。也就是说，十八届四中全会是专门讨论法治的问题，但是我们对于法治的理解，不能就法治而论法治，这又要回到一个法治的目标上来。法治的目标什么呢？还是要推进全面建成小康社会，还是要有助于全面深化改革。也就是说，全面推进依法治国本身也是深化改革的一个内容，也是建成全面小康社会的一个标志，同时它又是全面建成小康社会、全面深化改革的一种保障机制，所以不能够就法治论法治。
第三个方面，反映目前法治工作基本格局，从立法、执法、司法、守法4个方面作出工作部署。因为法治建设回到具体的工作当中，一定是分成这么几个环节：立法、执法、司法和守法。我们可以看到《决定》也是按照这样一个逻辑：要解决立法的问题，要解决执法的问题，要解决司法的问题，要解决守法的问题，要解决加强和改进党对法治工作的领导的问题，也是按照这样一个逻辑关系来理顺。
第四个方面，坚持改革方向、问题导向，适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求，直面法治建设领域突出问题，回应人民群众期待，力争提出对依法治国具有重要意义的改革举措。这是非常重要的一个特点。四中全会的《决定》有强烈的问题意识，敢于直面问题。敢于直面问题本身也是一种责任心，也是一种担当精神。如果不能够直面问题，最后就不可能有效的去解决问题。只有直面问题，那么所直面的问题才可能被有效的去解决。只有这样，才能够回应人民群众的期待，提出对依法治国具有重要意义的改革举措。当我们发现问题，而且找对了问题，才能够找到解决这些问题更好的方式、更好的举措。
第五个方面，立足我国国情，从实际出发，坚持走中国特色社会主义法治道路，既与时俱进、体现时代精神，又不照抄照搬别国模式。中国的法治建设，一定有中国的特色，所以我们一定要走中国特色社会主义法治的道路。
《决定》本身在起草的过程当中，形成最后的文件的过程当中，已经考虑这五个方面，因此我们在学习它的时候，也要从这五个方面来进行考虑。这样完整去解读十八届四中全会的《决定》，以及这个《决定》与十八届三中全会的决定、十八大的报告之间内在的这样一种逻辑关系。
四、法治建设领域突出问题
法治建设领域突出问题都有哪些？在《决定》当中也有提及。《决定》当中有这样一段文字：必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。三个方面主要表现。第一，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。
这一段主要针对立法的问题。在过去很长一段时间内，我们在解决有法可依的这个工作当中，尽管成绩很大，实现了社会经济生活主要方面基本上做到有法可依，但也暴露出有些立法科学性不够。那么科学性不够其中表现在什么地方呢？不能够全面反映客观规律和人民的意愿。因为法治建设本身必须和社会经济发展的规律要相适应，不能够违背这些规律，而且法律具有很高的人民性，实际上是人民意愿的反映。如果既不能反映客观规律，又不能够反映人民的意愿，说明立法的科学性不够。同时针对性和可操作性又不强。可操作性不强，它可能有多种多样的原因，但其中有一个非常重要的原因，那还是对立法所要调整的社会现象和领域把握不够，认识不够；对于可能面临的问题，可能认识不够；可能采取的措施、对策不够。最后，在立法过程当中，再加上利益的博弈。立法部门化，部门利益化，利益法治化。这样的话，不同利益的博弈使得法律应有的可操作性减弱。操作性一减弱，那就意味着这部法律的实施机制难以去构建。在实施过程当中，就会本身不能够解决问题，甚至还能够派生出一些问题。所以说，法治建设的工作好与不好、成效大与不大、能不能解决真的问题，很大程度上看立法这个环节。 甚至还出现什么呢？在立法的过程中，立法工作部门化的倾向。就刚才我已经提及到。我们现在确实存在着立法部门化，为什么部门化呢？因为不同的部门不同的利益，所以部门利益化，而正好他负责相关的立法，通过立法的手段要把本部门的利益以法律的形式要固定下来，利益又法治化了。那么在执法机制里面，可能会出现争权诿责。那就说，有利的、能扩大自己本部门势力范围的，可能就要去争；但是一旦可能会面对一些责任承担，或工作难度大可能就要去推诿，这样的行为在立法过程当中产生一些问题以及没能有效解决的问题，一定会在执法环节当中反映出来。因此就会出现第二个方面的问题。
第二，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。
执法和司法当中存在的问题应当是有目共睹的，一方面成绩巨大，另一方面问题也非常的突出。而且在《决定》当中特别提出了这么几个方面：权责脱节、多头执法。多头执法，一方面它可能会造成执法的越位、执法的错位、执法的缺位。它和争权诿责一定是相呼应的。这是多头执法可能产生的不良效果，这从执法的角度。而多头执法对于相对方来讲，带来另外一个负面的影响，就是会加大守法成本。比如说在市场经营活动当中，一些经营者在面对多头执法的情况下，可能今天是一个部门来了，明天一个部门来了，后天又另外一个其他部门来了，而每一个部门执法，比如说需要提交的材料是一样的，同样的材料要送交不同的几个部门，而且必须要专人来去陪同，守法成本非常的高，所以群众反映非常差。因为待会儿重点讲市场和政府的关系，所以关于司法本身存在的问题，我在这儿不再多说了。至于说选择性执法的问题，这个问题更加严重。选择性执法本身是一种不公正的执法，因为法律面前人人平等。如果是选择性的执法，就意味着并非所有的人在法律面前是平等的。这种执法行为本身就是对法治的一种破坏。
第三，部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这个主要从全社会的法律意识、法治观点角度来去看，尽管跟过去相比，我们全社会的法律意识普遍提高，但是不健全。还有一个表现就是对法治本身没有形成自己的信仰。如果公民对法律没有形成信仰的话，我觉得更多地要考虑来自于政府的一些影响，是不是政府的一些作为、或政府的一些滥作为、或政府的一些不作为，破坏了公民正在形成的或者刚刚形成的对法律的信仰呢，这也是我们值得反思的一些问题。
那么在我们生活当中，其实我们还会有很多除了《决定》当中所例举的，还有强势执法。我们可不要把依法治国理解为依法治民，把法律工具化，打着法治的旗号来鱼肉百姓。这个就不再是依法治国了而是依法治民，已经走向了依法治国这个良好愿望的反面。还有趋利执法、钓鱼执法。媒体已经披露大量钓鱼执法的案例，这也是对法治行为的一个破坏。除此之外，还有神秘执法。在执法的过程当中，不愿意公开执法的依据和相关信息，或者能不提供就不提供，能少提供就少提供，为什么呢？怕麻烦怕节外生枝。而且在出现问题的时候，往往是捂盖着，报喜不报忧，甚至隐匿和篡改一些信息。如果出现这种情况的话，往往是和腐败和滥用权力是密切相关的。所以习近平同志在四中全会的《决定》的说明中引用了英国哲学家培根的一句话：“一一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”加强法治建设，一定要强化依法行政和构建法治政府。否则的话，那些执法乱相会对法治和法治信仰造成摧毁。
五、正确理解十八届三中全会和十八届四中全会的关系
在习近平同志《说明》中有这样一段文字说，党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，为了实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障。这一任务在什么时候完成？那就是由十八届四中全会来完成。前面我就反复强调的，学习十八届四中全会《决定》不要孤立的学习，否则的话就是法治论法治，一定要回到十八届四中全会决定，它一定是服务于十八大提出的全面建设小康社会，要服务于并且指引于，并且要保障十八届三中全会提出的全面深化改革。而十八届三中全会的《决定》提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府的作用，这是我今天要重点给大家去解读的。也就是说一定要把十八届三中全会有关经济改革重要的部署、安排，和十八届四中全会决定的全面推进依法治国要有机联系起来去理解和认识。而且我们还要注意，关于政府和市场的关系，这应当说是我们改革以来一直要解决的问题。既是需要解决的一个重点问题，也是一个难点问题。
六、处理好政府和市场的关系
如果我们回顾这三十多年的改革，从70年代末我们刚刚吹响改革的号角的时候，我们的改革的路径基本上是政府主导行政力量予以保障。但是，这样的改革之路恐怕已经走得差不多了，它能够给改革带来的红利已经非常少了。这条改革之路要走下去的话，已经走不通了。正因为这样的，十八届三中全会《决定》明确提出全面深化改革，一定要处理好政府和市场的关系，并且要做到使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用。那如果说市场将来在资源配置中要起决定性作用的话，那就说市场能解决就交给市场去解决，只有在市场解决不了、解决不好的时候才要去发挥政府的作用。这就意味着我们改革的路径就要发生一些变化。如果说过去我们改革路径是政府主导和行政保障的话，那么未来的改革就应当是市场驱动、法治保障。因为只有发挥市场的驱动力，才能够实现市场在资源配置中的决定性作用。而这种市场驱动又不能够受到不当的干扰，因此法律要保障。而法律的保障，那就要在一个相应社会主义市场经济法律体制中，去划出一条边界。这条边界就是市场的归市场，政府的归政府，那么更多表现对政府权力的一种约束。
所以说如果说全面深化改革的重点是经济体制改革，核心是处理好政府和市场的关系，那么在现阶段，能否使市场在资源配置中起决定性作用，最为核心的问题是如何限定行政权力的边界。怎么样用法治来限定政府的权力边界。基于全面建设小康社会，为了全面深化改革特别是经济体制改革，在推进依法治国的过程当中，我们要正确的用法律手段，用法治的思维，法治的方式去处理好政府和市场的关系，而处理的角度不是说规定市场可以干什么，市场不可以干什么，而是要规定政府的权力边界。
那么，我们针对性地分析一下十八届三中全会《决定》提出的一些改革的举措，它是十八届四中全会全面推进依法治国提出的任务清单。也就是说，如果说十八届四中全会全面推进依法治国是为了保障十八届三中全会提出的全面深化改革话，那么十八届三中全会所有的改革举措或实现目标，都需要根据十八届四中全会决定的精神在依法治国过程当中予以保障。我们可以这样来认为，十八届三中全会提出的很多措施都会表现为对十八届四中全会的一个任务清单。
比如说，在十八届三中全会当中提出来要坚持和完善基本经济制度，其中提出了完善产权保护制度，这就意味着我们既有的产权保护的法律制度存在着一些问题。最大的问题是什么呢？表现为各种所有制经济不能够平等地使用生产要素，不能够公开公平公正地参与市场竞争，或者说在参与市场竞争的过程当中不能够平等地受到法律保护。这就意味着在全面推进依法治国的过程中，需要去解决这些问题，从这些角度来具体完善。
再比如说，在十八届三中全会决定当中还提出要积极发展混合所有制经济。大家看十八届三中全会的价值选择是积极发展。积极是一种态度。但是混合所有制怎么混合呢？那混合所有制无非是公有制和非公有制之间的混合嘛，那这个混合更多的表现对非公有制经济它对于现在被公有制经济所占有那些领域的一些进入，如果不能进入就没办法实现混合，那如果这样的话，那涉及到一个社会开放的问题，涉及到一个社会准入的问题。不放开就没法进入，没法进入就没法混合，那怎么样开放呢？通过什么的手段来开放呢？开放到一个什么样的程度？开放哪些领域呢？应当说关于这个问题在过去我们出台了很多文件，就以国务院的名义就出台过两个关于支持和鼓励非公经济发展的两个文件，所谓两个“非公36条”。在这两个“非公36条”当中大量的文字描述了市场开放的问题，但是我们再去看实际情况怎么样？不尽如人意。那么为什么不尽人意呢？那就是文件本身的法治化程度不够，它没有表现为一种权利义务责任的安排，它仅仅还是一个红头文件。如果说把市场开放法治化了，这个时候对于开放方来讲，是一种义务；对于进入方来讲，是一种权利。如果赋有义务的不履行义务，就构成对法律的违反，是对权利方权利的侵犯。因此，如果我们把这种开放的安排由政策变为法律，纳入法治轨道，这个问题就可以解决。
再比如说混合所有制。那还有一个可能是公有经济和非公有经济共同投入一个企业里面去，那么下面紧接着带来另外一个问题，持股比例怎么安排，持股比例的上限是多少呢？那非公经济持股比例超过51%的话，会不会说可能会构成对国有资产的侵犯呢？如果说公有经济要把自己持股比例减持到51%以下，是不是会造成国有资产流失呢？如果这些问题不解决，大家就可以看到，观念不解决，后顾之忧不解决，那这项工作推进难度就非常大。怎么样去解决呢？这不能靠人们去拍胸脯保证，这个定心丸最好是法治化。积极发展混合所有制经济，这是十八届三中全会决定提出的一种改革的举措。怎么去保障实现了呢？要法治化，怎么法治化呢？按照十八届四中全会的《决定》，在全面推进依法治国的过程当中，通过科学的立法、严格的执法、公正的司法来去保证，保障混合所有制经济能够积极的发展。
再比如说，在十八届三中全会当中还提出来要建立公开、透明、开放的市场规则。这样一个非常美好的状态或愿景怎么才能够转化为现实，而且转化出来的现实怎么能够得到保障呢？这种保障怎么可预期？还是要靠法治。也就说在十八届三中全会决定当中提出，要实行统一市场准入制度，这个制度在哪儿呢？毫无疑问现在没有。这就意味着我们在完善以宪法为核心的社会主义法律体系当中，需要去构建一个统一的市场准入制度。怎么构建呢？还是要本着科学立法的精神来去建立。而且在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的一些领域。这个清单怎么制定呢？这个清单由谁来制定呢？制定这个清单的程序是什么样的呢？这些东西都是需要进入法治化，通过法治的方式来去解决的。
再比如说，我们还提出要完善由市场决定价格的机制，这应当说是发挥市场在资源配置中决定性作用的一个必然结果或应有之意。如果一方面我们要发挥市场在资源配置当中决定性作用，另一方面所有的价格都不能由市场决定，市场毫无疑问是没有配置功能，更不要谈决定性作用。如果发挥决定性作用，一定要尽最大程度的放开价格，让市场来进行决定，政府不应当进行不当的干预。当然有些价格，恐怕不能够完全交由市场来去进行解决，但是这里就要注意到它的范围。政府定价的程序，还有动态调整的这种程序，这都需要进一步去法治化的。
在十八届三中全会《决定》中还提出要建立城乡统一的建设用地市场。这个应当更加是任重而道远，这一定更需要法治化。否则的话，就会造成一个新的混乱，就是说建立城乡统一的建设用地市场，一定需要法治化。
那么在十八届三中全会《决定》当中还提出要加快转变政府职能，要深化财税体制改革。我们过去加快转变政府职能，更多是看政府自身的积极性、主动性。在未来恐怕不能由政府自己来决定，而是由法律来规定。只有这样的话，才能够进一步健全我们的宏观调控体系，只能够促使政府全面正确履行他自己的职能来优化政府的组织结构。这样列举一下我们可以发现，十八届三中全会在推进全面深化改革的过程当中提出了很多任务、举措。所有这些任务和举措都变成了对十八届四中全会决定的任务清单，那也就说法治化从哪些法治、哪些方面实现法治化、怎么样实现经济的法治化构建法治经济呢？那这还是要回到十八届三中全会决定当中来去看。一定要注意到，十八届三中全会和十八届四中全会是一个有机的整体，不能够就法治而论法治。
前面讲的这些都是怎么去保证或保障市场发挥资源配置中的决定性作用，或者说为了使市场在资源配置当中能够发挥决定性作用，我们要采取一些法治化的手段的话。另一方面怎么样去更好的发挥政府的作用，也需要法治化。
到十八届四中全会决定对这个问题提出的一些方向性的一些举措。为什么叫方向性？也就是说第一是宏观的，第二还不具体，第三需要未来的落实，但整体来说这些方向毫无疑问是对的。比如说在四中全会的《决定》提出要依法全面履行政府职能，其中第一句话说行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。这是非常具有积极意义和正面价值的。我们过去经常说，法无禁止即可为。这句话要注意它适用的对象，它适用于市场，或者适用于公民。对于政府来去讲，那就是法无授权不可为。那对于市场来去讲，法无禁止皆可为。如果把法无禁止皆可为、法无授权不可为结合在一起。那就可以看到，针对市场发挥资源配置过程中的决定性作用的时候，只要法律没禁止的完全交给市场去做。怎么样去更好的发挥政府作用？政府可以发挥更好的作用，但是必须有一个前提，必须要得到法律的授权，如果没有授权，不可为。法无授权不可为，可能是更好的发挥政府作用本身的一个表现，当然也是对政府行为的一种约束。
再比如说在十八届四中全会决定当中，还提出要建立健全行政裁量权的基准制度。这也是是一个非常好，一个具体的一个提法。我国一个是地域相对的比较广，第二生产力发展不是很均衡。那么在中央立法的过程中，或者是在全大人大，或者常务会，或者是国务院在立法的过程中，它要考虑全国的情况，全国范围的法律适用。有的时候会对于一些权力的授予也好，或责任的追究的也好，规定一个比较大的一个幅度。比如说以反垄断法为例。《反垄断立法》规定，比如说违法实施垄断行为，假如要被罚款的话，要罚上一年度销售额1%以上10%以下的罚款，也就是说下限到1%，上限到10%。但是要注意这10倍之距。那如果说这个企业经营额上一年度销售额10个亿的话，那1%到10%，那么这个数字是非常惊人的一个数字。那好了，到底是罚1%，还是罚10%，还是1%、2%、3%、4%，还是1.5%，还是2.5%呢？这个能不能完全交给行政机关凭着自己好恶，凭着自己的情感来做出这样一个处罚决定呢？如果这样的话应当说非常有风险，这个风险最大的损害还是法治精神遭到破坏，因此在四中全会决定当中，提出要细化量化行政裁量标准、规范裁量的范围种类幅度，这是非常好的举措。怎么去建立健全行政裁量基准制度，它仍然需要法治化。
再比如说在四中全会的决定当中，还提出要全面推进政务公开，明确提出坚持以公开为常态，不公开为例外的原则。推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。我们经常说这样一句话，阳光是最好的防腐剂，电灯是最好的警察。这就讲的是公开的价值、公开的意义。那如果是公开了，那就可以避免黑箱操作，就会大幅度避免权钱交易和权力腐败，而且如果真能够做到公开的话，可以强化普通全民对于法治的信仰，对法、政府的信赖。坦率的讲，可能我们政府有些决定或者有些行为，从执法人员本身或执法机关本身来去讲，希望能够严格按照法律来办事，结果也是按照法律来办事，就是因为程序不公平、程序不透明，使得老百姓总是要采取怀疑的态度来看待结果。所以，我们说坚持以公开为常态，不公开为例外。如果真正能够做到这一点的话，那么对政府的行为权力也是一个重要的一种约束，也是对市场一种重要的保护，也是对全民法律信仰进一步的强化。
因此在未来的工作当中，我觉得在学习十八大以来的这些报告和文件，特别是要学习十八届四中全会的《决定》，一定要把全面推进依法治国和全面深化改革和全面建成小康社会要有机的结合起来，完整地理解，不要就法治论法治，一定要知道我们的法治的目标是要去保障全面深化改革，保障全面建成小康社会。只有这样的我们才能够真正的做到用法治的思维和法治的方式来去处理问题，来去解决问题。但整体来讲，要注意，全面推进依法治国是一项系统工程，也是国家治理领域当中一场广泛和深刻的革命，需要付出长期艰苦的努力，也就是说我们尽管我们召开了大家期盼已久的十八届四中全会，并且中共中央做出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，但是真正的实现全面的依法治国仍然还是有很长的路要去走的，仍然还需要我们付出足够的努力，还要有足够的信心。那么在这个期间，一定要去培育人民群众对于法律权威发自内心的拥护，只有这样的才能够建立起法治的权威，只有老百姓对法治有了信仰，法治社会才真正的去建立起来了。可以这样讲，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台，仅仅是推进依法治国工作的新的开始，而不是一个结束。
好，谢谢大家！
来源：2014-11-04 宣讲家
时建中中国政法大学教授
核心提示：党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的《决定》，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的《决定》形成了姊妹篇。三中全会为全面深化改革做出的顶层设计，必须在法治轨道上进行，由法治提供保障，并以法律的形式巩固成果。而四中全会研究依法治国问题，实际上是三中全会精神的一种逻辑延续。今天，宣讲家网站有幸邀请到中国政法大学时建中教授以《推进依法治国，释放全面深化改革长期红利》为题探讨“如何在推进依法治国的进程中处理好政府和市场关系”的问题。
讲座的题目为《推进依法治国释放全面深化改革长期红利》，我今天的解读主要是跟经济体制改革有关的。重点是在怎么去认识根据十八届四中全会的决定处理好政府和市场之间的关系，或者说政府和市场的关系怎么进一步法治化。那么讨论到这个问题，我们还有必要简单的回顾一下，我国法治建设的简单历程。
一、我国法治建设历程
从1949年建国以来，我们法治建设一直在进行着，我们可以把共和国法治建设历程可以划分为五个阶段。
第一个阶段是从1949年到1956年期间，我们称之为共和国法制奠定时期。当然，这个期间有一些标志性的成果，其中最大的成果就是“五四宪法”，也就是在这一年所制定了中华人民共和国第一部宪法，应当说它奠定了我们整个法治建设的一个基础。同时在法治观念上，董必武同志他也提出来八个字：有法可依，有法必依。应当说如果没有发生后边重大变化的话，经过1949年到1956年这七年的建设，我们的法治应当是能够初步的奠定了一个基础，非常遗憾的是，从1957年开始，我们进入了“反右”，后来又到了文革，那么这个时候法制造到了极大的破坏。因此，我们可以把1957年到文革结束这十年，划分为第二个阶段，称之为法制建设的倒退时期。
第三个阶段就是在文革结束之后一直到1997年。这个应该是我们共和国的法制到了一个重建时期。那么，在这个期间一个非常著名的成果，就是邓小平同志在董必武同志八个字的基础上发展为十六个字，而成为指导整个这个期间法制建设的一个基本的要求。那就是说要做到：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。那么既然要求有法可依，那就意味着在这个期间有大量的立法工作需要去做；有法必依、执法必严这是讲法律实施的一些问题的，尽可能要做到，必须要去依据法律来去处理这些问题；同时，还提出违法必究，这讲到法律监督的问题。也就说经过这个阶段，我们在社会生活的基本方面上已经做到有法可依。因为这个期间由全国人大及其常委会制定大量的法律，国务院也制定大量的行政法规，使得我们社会经济生活基本方面已经实现有法可依。但是，在有法必依和执法必严以及违法必究方面还存在一些问题。
第四个阶段那就是1997年到十八大之前，这个阶段是由法制进入到法治的一个转型期。我说的第一个法制，指的是制度的制，因为在这之前我们更多的工作是在制度建设这一方面，但是法制不只是一个静态制度建设的问题。有了静态的制度建设，还应该有动态的执法活动、司法活动、守法活动和法律监督。这就到了一个法律治理阶段，由所谓的“刀治”转向了“水治”。这个阶段有一些标志性事件。在1997年我们党的十五大提出来党领导人民治理国家的基本方略那就是法治。而且基于这样一个党的认知，我们在1999年九届全国人大二次会议将依法治国写入了宪法。这样的话，就意味着十五大我们提出依法治国，那是党的意志。到了1999年把依法治国写入了国家的宪法，这表现为国家的意志，那么国家意志也是全民意志。这看到一个转换。我们作为执政党的共产党已经认识到我们治国理政的方式要发生变化，要依法治国，这个是一个党的共识。那么写入了党的报告，表现为党的意志。仅仅表现党的意志不够，因为党作为一个执政党，要领导人民制定法律，实施法律。因此，我们把依法治国要写入了宪法，这样转换成一个国家意志。同时在这个阶段，在十六大，又把“依法治国的基本方略得到全面落实”列入全面建设小康社会的总体目标，也就是说要实现小康社会必须坚持依法治国的方针。在十七大再次明确提出来，要加快建设法治国家，实际上又可以看到依法治国的紧迫性、必要性。这里面一定要强调的是什么呢？它是一种治国思想的体系，是一种治国的原则体系，同时也是一个治国的制度体系的总称。那么在这个期间，就发生了一种转变，由过去1997年以前我们更多在静态的制度完善，到要全方位进行依法治国。这应该是一个重大的变化。
下面就可以进入到我们共和国法治建设的第五个阶段。也就是在十八大以后，一直到今后一个比较长的一段时期，十八大报告根据2020年要全面建成小康社会新形势和新要求，做出了全面推进依法治国的重大决策和战略部署。那么根据这样一个重大的决策和战略部署，在前不久我们召开了中共历史上一次非常重要的会议，专门来讨论、研究、决定依法治国这样一次会议，那么也就是十八届四中全会。十八届四中全会有一个重要的一个会议成果，就是《中共中央关于全面推进依法治国重大若干问题的决定》。也就是说从十八大之后到今后很长一段时期，我们共和国的法治建设就处于这样一个第五个阶段，全面的来推进依法治国。
我简要地把我国60多年的法治建设过程做了一个简要的回顾。那么在这样一个背景，我们再去学习和领会十八届四中全会《决定》。在这个《决定》当中，它非常清晰地提出了，全面推进依法治国的总目标和重大任务。
二、全面推进依法治国总目标和重大任务
全面推进依法治国的总目标包括了这么几个层次。
第一个层次，要形成一个完备的法治体系。二是要全面共同推进依法治国、依法执政、依法行政，并且要一体化的来建设法治国家、法治政府和法治社会。当然这个过程当中，必须要实现科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，那么这个十六个字应当是新时期或新阶段对法治建设的新要求。当然在这儿我们可以跟过去老的十六字方针来做一个比较。关于立法，过去是希望做到有法可依，而现在是要做到科学立法。这是因为我们经过了这么几十年的发展，我们已经基本上解决了有无法可依的问题，也就是说已经实现了无法可依到有法可依。那么怎么去提高立法的质量？那就是要科学立法。在过去，我们讲有法必依、执法必严，这个实际上它讲的是法律的一个实施，但它没有去区分执法活动和司法活动。那么新的法治要求提出来严格执法，这个主要针对是行政执法，还有公正司法。对于司法而言，公正是它的一条生命线；同时对于守法，对于公民也提出了一个基本的要求——全民守法。也很明显就是在过去的十六字方针基础上，我们提出新的一个十六字方针，而且有一个非常大的进步。这样来促成国家治理体系和治理能力的现代化。
我们再去看一下，四中全会提出的全面推进依法治国的重大任务。它分解为六个任务，这是和总目标提出的五大体系是相对应的。那么总目标里面提出五大体系是完备的法律法规体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有利的法治保障体系，同时要形成完善党内法规体系。也就是说，这五大体系包括规范的体系，包括实施的体系，包括监督的体系，包括保障的体系，同时还有党内法规体系。
把党内的法规体系纳入到社会主义法治体系，这应当说也是四中全会决定中的一个创新。因为通过这一点可以有效的或者更好的去解决依法治国和坚持党的领导，使这个一体两面的问题得到一个非常好的解决。
我们可以看到全面推进依法治国的重大任务，第一项重大任务是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。所以说，这个体系任务当中第一个任务提出的法律体系，应当和总目标里边形成的五大体系，它是相互呼应的。但需要指出的是，在这一次提出完善我们的法律体系，特别突出要以宪法为核心，而且我们仅仅在重大任务里边提出来要以宪法为核心，在其他地方提出来依法治国必须要依宪治国，依宪执政，依宪行政。所以说，在法治建设的新阶段，宪法的地位得到应有尊重。因为宪法是一个国家的根本大法，在法律体系当中具有一个龙头地位，它是所有其他法律的母法。那么，这一次强调了宪法是核心，要依宪治国，要依宪行政，实际上就使得宪法应有的地位得到了尊重。
第二个重大的任务是深入推进依法行政，加快建设法治政府。如果说第一个任务讲的还是一个科学立法的话，那么第二个任务是解决是一个严格执法的问题。
第三大任务，保证公正司法，提高司法公信力。这是和公正司法这个法治要求是相对应的。
第四，增强全民法治观念，推进法治社会建设。这是和全民守法这个法治要求是相对应的。
同时，在全面推进依法治国的重大任务当中，还列出了两项任务，一项是加强法治工作队伍建设，一项加强和改进党对全面推进依法治国的领导。两项任务，因为无论是立法、执法、司法、守法，必须要有一个坚强的高素质的高水平的工作队伍。也就是说，队伍建设在未来的法治建设当中将扮演一个非常重要的角色。因此，我们这一次在全面推进依法治国的重大任务当中，把法治工作队伍的建设也列入到重大任务当中来了。可见我们对法治工作队伍的高度重视。同时，因为我们是中国特色社会主义国家，而我们的法治建设本身应当也是中国特色社会主义的一个重要组成部分。其实这里面最大的一个特点是党的领导，当然也是一个优势。所以在重大任务里边有一个加强和改进党对全面推进依法治国的领导。这里注意到用了两个词，一个是要加强，一个要改进，实际上目的是要实现更好地党对全面推进依法治国的领导。
三、四中全会的《决定》突出考虑五个方面
解读十八届四中全会《决定》，我觉得还需要认真学习习近平同志对《决定》所做的《说明》。在这个说明当中，他特别指出来，四中全会的《决定》突出考虑五个方面工作，或者从五个方面来进行考虑。
第一个方面，贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，贯彻党的十八大以来党中央工作部署，体现全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国这“三个全面”的逻辑联系。所以，这就可以看到，十八大以来，无论是十八大本身、十八届三中全会、十八届四中全会，以及在这个期党中央所做的一些部署，它都是一脉相承的，都是有机的整体。它反映了党中央对于全面建成小康社会、全面深化改革和全面依法推进依法治国这项工作的战略部署。所以说，这“三个全面”是一体的，而不是孤立的。因此我们有这样一个说法，那就说十八届三中全会和十八届四中全会是一个姐妹的会议。十八届三中全会提出的全面深化改革的决定和十八届四中全会提出的全面推进依法治国的决定，也是一个姐妹篇。它们是一体化的，不能把它们给分裂来看。也就是说，我们整体的目标是要建成全面建成小康社会；而全面建成小康社会有一个非常重要的实现路径，那就是要全面深化改革；而怎么去全面深化改革，就必须要靠加强法治来进行引领，加强法治来予以保障。因此，全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国是有内在的逻辑关系的，是不可分割去理解和解读的。
第二个方面，围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治。也就是说，十八届四中全会是专门讨论法治的问题，但是我们对于法治的理解，不能就法治而论法治，这又要回到一个法治的目标上来。法治的目标什么呢？还是要推进全面建成小康社会，还是要有助于全面深化改革。也就是说，全面推进依法治国本身也是深化改革的一个内容，也是建成全面小康社会的一个标志，同时它又是全面建成小康社会、全面深化改革的一种保障机制，所以不能够就法治论法治。
第三个方面，反映目前法治工作基本格局，从立法、执法、司法、守法4个方面作出工作部署。因为法治建设回到具体的工作当中，一定是分成这么几个环节：立法、执法、司法和守法。我们可以看到《决定》也是按照这样一个逻辑：要解决立法的问题，要解决执法的问题，要解决司法的问题，要解决守法的问题，要解决加强和改进党对法治工作的领导的问题，也是按照这样一个逻辑关系来理顺。
第四个方面，坚持改革方向、问题导向，适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求，直面法治建设领域突出问题，回应人民群众期待，力争提出对依法治国具有重要意义的改革举措。这是非常重要的一个特点。四中全会的《决定》有强烈的问题意识，敢于直面问题。敢于直面问题本身也是一种责任心，也是一种担当精神。如果不能够直面问题，最后就不可能有效的去解决问题。只有直面问题，那么所直面的问题才可能被有效的去解决。只有这样，才能够回应人民群众的期待，提出对依法治国具有重要意义的改革举措。当我们发现问题，而且找对了问题，才能够找到解决这些问题更好的方式、更好的举措。
第五个方面，立足我国国情，从实际出发，坚持走中国特色社会主义法治道路，既与时俱进、体现时代精神，又不照抄照搬别国模式。中国的法治建设，一定有中国的特色，所以我们一定要走中国特色社会主义法治的道路。
《决定》本身在起草的过程当中，形成最后的文件的过程当中，已经考虑这五个方面，因此我们在学习它的时候，也要从这五个方面来进行考虑。这样完整去解读十八届四中全会的《决定》，以及这个《决定》与十八届三中全会的决定、十八大的报告之间内在的这样一种逻辑关系。
四、法治建设领域突出问题
法治建设领域突出问题都有哪些？在《决定》当中也有提及。《决定》当中有这样一段文字：必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。三个方面主要表现。第一，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。
这一段主要针对立法的问题。在过去很长一段时间内，我们在解决有法可依的这个工作当中，尽管成绩很大，实现了社会经济生活主要方面基本上做到有法可依，但也暴露出有些立法科学性不够。那么科学性不够其中表现在什么地方呢？不能够全面反映客观规律和人民的意愿。因为法治建设本身必须和社会经济发展的规律要相适应，不能够违背这些规律，而且法律具有很高的人民性，实际上是人民意愿的反映。如果既不能反映客观规律，又不能够反映人民的意愿，说明立法的科学性不够。同时针对性和可操作性又不强。可操作性不强，它可能有多种多样的原因，但其中有一个非常重要的原因，那还是对立法所要调整的社会现象和领域把握不够，认识不够；对于可能面临的问题，可能认识不够；可能采取的措施、对策不够。最后，在立法过程当中，再加上利益的博弈。立法部门化，部门利益化，利益法治化。这样的话，不同利益的博弈使得法律应有的可操作性减弱。操作性一减弱，那就意味着这部法律的实施机制难以去构建。在实施过程当中，就会本身不能够解决问题，甚至还能够派生出一些问题。所以说，法治建设的工作好与不好、成效大与不大、能不能解决真的问题，很大程度上看立法这个环节。 甚至还出现什么呢？在立法的过程中，立法工作部门化的倾向。就刚才我已经提及到。我们现在确实存在着立法部门化，为什么部门化呢？因为不同的部门不同的利益，所以部门利益化，而正好他负责相关的立法，通过立法的手段要把本部门的利益以法律的形式要固定下来，利益又法治化了。那么在执法机制里面，可能会出现争权诿责。那就说，有利的、能扩大自己本部门势力范围的，可能就要去争；但是一旦可能会面对一些责任承担，或工作难度大可能就要去推诿，这样的行为在立法过程当中产生一些问题以及没能有效解决的问题，一定会在执法环节当中反映出来。因此就会出现第二个方面的问题。
第二，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。
执法和司法当中存在的问题应当是有目共睹的，一方面成绩巨大，另一方面问题也非常的突出。而且在《决定》当中特别提出了这么几个方面：权责脱节、多头执法。多头执法，一方面它可能会造成执法的越位、执法的错位、执法的缺位。它和争权诿责一定是相呼应的。这是多头执法可能产生的不良效果，这从执法的角度。而多头执法对于相对方来讲，带来另外一个负面的影响，就是会加大守法成本。比如说在市场经营活动当中，一些经营者在面对多头执法的情况下，可能今天是一个部门来了，明天一个部门来了，后天又另外一个其他部门来了，而每一个部门执法，比如说需要提交的材料是一样的，同样的材料要送交不同的几个部门，而且必须要专人来去陪同，守法成本非常的高，所以群众反映非常差。因为待会儿重点讲市场和政府的关系，所以关于司法本身存在的问题，我在这儿不再多说了。至于说选择性执法的问题，这个问题更加严重。选择性执法本身是一种不公正的执法，因为法律面前人人平等。如果是选择性的执法，就意味着并非所有的人在法律面前是平等的。这种执法行为本身就是对法治的一种破坏。
第三，部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这个主要从全社会的法律意识、法治观点角度来去看，尽管跟过去相比，我们全社会的法律意识普遍提高，但是不健全。还有一个表现就是对法治本身没有形成自己的信仰。如果公民对法律没有形成信仰的话，我觉得更多地要考虑来自于政府的一些影响，是不是政府的一些作为、或政府的一些滥作为、或政府的一些不作为，破坏了公民正在形成的或者刚刚形成的对法律的信仰呢，这也是我们值得反思的一些问题。
那么在我们生活当中，其实我们还会有很多除了《决定》当中所例举的，还有强势执法。我们可不要把依法治国理解为依法治民，把法律工具化，打着法治的旗号来鱼肉百姓。这个就不再是依法治国了而是依法治民，已经走向了依法治国这个良好愿望的反面。还有趋利执法、钓鱼执法。媒体已经披露大量钓鱼执法的案例，这也是对法治行为的一个破坏。除此之外，还有神秘执法。在执法的过程当中，不愿意公开执法的依据和相关信息，或者能不提供就不提供，能少提供就少提供，为什么呢？怕麻烦怕节外生枝。而且在出现问题的时候，往往是捂盖着，报喜不报忧，甚至隐匿和篡改一些信息。如果出现这种情况的话，往往是和腐败和滥用权力是密切相关的。所以习近平同志在四中全会的《决定》的说明中引用了英国哲学家培根的一句话：“一一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”加强法治建设，一定要强化依法行政和构建法治政府。否则的话，那些执法乱相会对法治和法治信仰造成摧毁。
五、正确理解十八届三中全会和十八届四中全会的关系
在习近平同志《说明》中有这样一段文字说，党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，为了实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障。这一任务在什么时候完成？那就是由十八届四中全会来完成。前面我就反复强调的，学习十八届四中全会《决定》不要孤立的学习，否则的话就是法治论法治，一定要回到十八届四中全会决定，它一定是服务于十八大提出的全面建设小康社会，要服务于并且指引于，并且要保障十八届三中全会提出的全面深化改革。而十八届三中全会的《决定》提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府的作用，这是我今天要重点给大家去解读的。也就是说一定要把十八届三中全会有关经济改革重要的部署、安排，和十八届四中全会决定的全面推进依法治国要有机联系起来去理解和认识。而且我们还要注意，关于政府和市场的关系，这应当说是我们改革以来一直要解决的问题。既是需要解决的一个重点问题，也是一个难点问题。
六、处理好政府和市场的关系
如果我们回顾这三十多年的改革，从70年代末我们刚刚吹响改革的号角的时候，我们的改革的路径基本上是政府主导行政力量予以保障。但是，这样的改革之路恐怕已经走得差不多了，它能够给改革带来的红利已经非常少了。这条改革之路要走下去的话，已经走不通了。正因为这样的，十八届三中全会《决定》明确提出全面深化改革，一定要处理好政府和市场的关系，并且要做到使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用。那如果说市场将来在资源配置中要起决定性作用的话，那就说市场能解决就交给市场去解决，只有在市场解决不了、解决不好的时候才要去发挥政府的作用。这就意味着我们改革的路径就要发生一些变化。如果说过去我们改革路径是政府主导和行政保障的话，那么未来的改革就应当是市场驱动、法治保障。因为只有发挥市场的驱动力，才能够实现市场在资源配置中的决定性作用。而这种市场驱动又不能够受到不当的干扰，因此法律要保障。而法律的保障，那就要在一个相应社会主义市场经济法律体制中，去划出一条边界。这条边界就是市场的归市场，政府的归政府，那么更多表现对政府权力的一种约束。
所以说如果说全面深化改革的重点是经济体制改革，核心是处理好政府和市场的关系，那么在现阶段，能否使市场在资源配置中起决定性作用，最为核心的问题是如何限定行政权力的边界。怎么样用法治来限定政府的权力边界。基于全面建设小康社会，为了全面深化改革特别是经济体制改革，在推进依法治国的过程当中，我们要正确的用法律手段，用法治的思维，法治的方式去处理好政府和市场的关系，而处理的角度不是说规定市场可以干什么，市场不可以干什么，而是要规定政府的权力边界。
那么，我们针对性地分析一下十八届三中全会《决定》提出的一些改革的举措，它是十八届四中全会全面推进依法治国提出的任务清单。也就是说，如果说十八届四中全会全面推进依法治国是为了保障十八届三中全会提出的全面深化改革话，那么十八届三中全会所有的改革举措或实现目标，都需要根据十八届四中全会决定的精神在依法治国过程当中予以保障。我们可以这样来认为，十八届三中全会提出的很多措施都会表现为对十八届四中全会的一个任务清单。
比如说，在十八届三中全会当中提出来要坚持和完善基本经济制度，其中提出了完善产权保护制度，这就意味着我们既有的产权保护的法律制度存在着一些问题。最大的问题是什么呢？表现为各种所有制经济不能够平等地使用生产要素，不能够公开公平公正地参与市场竞争，或者说在参与市场竞争的过程当中不能够平等地受到法律保护。这就意味着在全面推进依法治国的过程中，需要去解决这些问题，从这些角度来具体完善。
再比如说，在十八届三中全会决定当中还提出要积极发展混合所有制经济。大家看十八届三中全会的价值选择是积极发展。积极是一种态度。但是混合所有制怎么混合呢？那混合所有制无非是公有制和非公有制之间的混合嘛，那这个混合更多的表现对非公有制经济它对于现在被公有制经济所占有那些领域的一些进入，如果不能进入就没办法实现混合，那如果这样的话，那涉及到一个社会开放的问题，涉及到一个社会准入的问题。不放开就没法进入，没法进入就没法混合，那怎么样开放呢？通过什么的手段来开放呢？开放到一个什么样的程度？开放哪些领域呢？应当说关于这个问题在过去我们出台了很多文件，就以国务院的名义就出台过两个关于支持和鼓励非公经济发展的两个文件，所谓两个“非公36条”。在这两个“非公36条”当中大量的文字描述了市场开放的问题，但是我们再去看实际情况怎么样？不尽如人意。那么为什么不尽人意呢？那就是文件本身的法治化程度不够，它没有表现为一种权利义务责任的安排，它仅仅还是一个红头文件。如果说把市场开放法治化了，这个时候对于开放方来讲，是一种义务；对于进入方来讲，是一种权利。如果赋有义务的不履行义务，就构成对法律的违反，是对权利方权利的侵犯。因此，如果我们把这种开放的安排由政策变为法律，纳入法治轨道，这个问题就可以解决。
再比如说混合所有制。那还有一个可能是公有经济和非公有经济共同投入一个企业里面去，那么下面紧接着带来另外一个问题，持股比例怎么安排，持股比例的上限是多少呢？那非公经济持股比例超过51%的话，会不会说可能会构成对国有资产的侵犯呢？如果说公有经济要把自己持股比例减持到51%以下，是不是会造成国有资产流失呢？如果这些问题不解决，大家就可以看到，观念不解决，后顾之忧不解决，那这项工作推进难度就非常大。怎么样去解决呢？这不能靠人们去拍胸脯保证，这个定心丸最好是法治化。积极发展混合所有制经济，这是十八届三中全会决定提出的一种改革的举措。怎么去保障实现了呢？要法治化，怎么法治化呢？按照十八届四中全会的《决定》，在全面推进依法治国的过程当中，通过科学的立法、严格的执法、公正的司法来去保证，保障混合所有制经济能够积极的发展。
再比如说，在十八届三中全会当中还提出来要建立公开、透明、开放的市场规则。这样一个非常美好的状态或愿景怎么才能够转化为现实，而且转化出来的现实怎么能够得到保障呢？这种保障怎么可预期？还是要靠法治。也就说在十八届三中全会决定当中提出，要实行统一市场准入制度，这个制度在哪儿呢？毫无疑问现在没有。这就意味着我们在完善以宪法为核心的社会主义法律体系当中，需要去构建一个统一的市场准入制度。怎么构建呢？还是要本着科学立法的精神来去建立。而且在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的一些领域。这个清单怎么制定呢？这个清单由谁来制定呢？制定这个清单的程序是什么样的呢？这些东西都是需要进入法治化，通过法治的方式来去解决的。
再比如说，我们还提出要完善由市场决定价格的机制，这应当说是发挥市场在资源配置中决定性作用的一个必然结果或应有之意。如果一方面我们要发挥市场在资源配置当中决定性作用，另一方面所有的价格都不能由市场决定，市场毫无疑问是没有配置功能，更不要谈决定性作用。如果发挥决定性作用，一定要尽最大程度的放开价格，让市场来进行决定，政府不应当进行不当的干预。当然有些价格，恐怕不能够完全交由市场来去进行解决，但是这里就要注意到它的范围。政府定价的程序，还有动态调整的这种程序，这都需要进一步去法治化的。
在十八届三中全会《决定》中还提出要建立城乡统一的建设用地市场。这个应当更加是任重而道远，这一定更需要法治化。否则的话，就会造成一个新的混乱，就是说建立城乡统一的建设用地市场，一定需要法治化。
那么在十八届三中全会《决定》当中还提出要加快转变政府职能，要深化财税体制改革。我们过去加快转变政府职能，更多是看政府自身的积极性、主动性。在未来恐怕不能由政府自己来决定，而是由法律来规定。只有这样的话，才能够进一步健全我们的宏观调控体系，只能够促使政府全面正确履行他自己的职能来优化政府的组织结构。这样列举一下我们可以发现，十八届三中全会在推进全面深化改革的过程当中提出了很多任务、举措。所有这些任务和举措都变成了对十八届四中全会决定的任务清单，那也就说法治化从哪些法治、哪些方面实现法治化、怎么样实现经济的法治化构建法治经济呢？那这还是要回到十八届三中全会决定当中来去看。一定要注意到，十八届三中全会和十八届四中全会是一个有机的整体，不能够就法治而论法治。
前面讲的这些都是怎么去保证或保障市场发挥资源配置中的决定性作用，或者说为了使市场在资源配置当中能够发挥决定性作用，我们要采取一些法治化的手段的话。另一方面怎么样去更好的发挥政府的作用，也需要法治化。
到十八届四中全会决定对这个问题提出的一些方向性的一些举措。为什么叫方向性？也就是说第一是宏观的，第二还不具体，第三需要未来的落实，但整体来说这些方向毫无疑问是对的。比如说在四中全会的《决定》提出要依法全面履行政府职能，其中第一句话说行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。这是非常具有积极意义和正面价值的。我们过去经常说，法无禁止即可为。这句话要注意它适用的对象，它适用于市场，或者适用于公民。对于政府来去讲，那就是法无授权不可为。那对于市场来去讲，法无禁止皆可为。如果把法无禁止皆可为、法无授权不可为结合在一起。那就可以看到，针对市场发挥资源配置过程中的决定性作用的时候，只要法律没禁止的完全交给市场去做。怎么样去更好的发挥政府作用？政府可以发挥更好的作用，但是必须有一个前提，必须要得到法律的授权，如果没有授权，不可为。法无授权不可为，可能是更好的发挥政府作用本身的一个表现，当然也是对政府行为的一种约束。
再比如说在十八届四中全会决定当中，还提出要建立健全行政裁量权的基准制度。这也是是一个非常好，一个具体的一个提法。我国一个是地域相对的比较广，第二生产力发展不是很均衡。那么在中央立法的过程中，或者是在全大人大，或者常务会，或者是国务院在立法的过程中，它要考虑全国的情况，全国范围的法律适用。有的时候会对于一些权力的授予也好，或责任的追究的也好，规定一个比较大的一个幅度。比如说以反垄断法为例。《反垄断立法》规定，比如说违法实施垄断行为，假如要被罚款的话，要罚上一年度销售额1%以上10%以下的罚款，也就是说下限到1%，上限到10%。但是要注意这10倍之距。那如果说这个企业经营额上一年度销售额10个亿的话，那1%到10%，那么这个数字是非常惊人的一个数字。那好了，到底是罚1%，还是罚10%，还是1%、2%、3%、4%，还是1.5%，还是2.5%呢？这个能不能完全交给行政机关凭着自己好恶，凭着自己的情感来做出这样一个处罚决定呢？如果这样的话应当说非常有风险，这个风险最大的损害还是法治精神遭到破坏，因此在四中全会决定当中，提出要细化量化行政裁量标准、规范裁量的范围种类幅度，这是非常好的举措。怎么去建立健全行政裁量基准制度，它仍然需要法治化。
再比如说在四中全会的决定当中，还提出要全面推进政务公开，明确提出坚持以公开为常态，不公开为例外的原则。推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。我们经常说这样一句话，阳光是最好的防腐剂，电灯是最好的警察。这就讲的是公开的价值、公开的意义。那如果是公开了，那就可以避免黑箱操作，就会大幅度避免权钱交易和权力腐败，而且如果真能够做到公开的话，可以强化普通全民对于法治的信仰，对法、政府的信赖。坦率的讲，可能我们政府有些决定或者有些行为，从执法人员本身或执法机关本身来去讲，希望能够严格按照法律来办事，结果也是按照法律来办事，就是因为程序不公平、程序不透明，使得老百姓总是要采取怀疑的态度来看待结果。所以，我们说坚持以公开为常态，不公开为例外。如果真正能够做到这一点的话，那么对政府的行为权力也是一个重要的一种约束，也是对市场一种重要的保护，也是对全民法律信仰进一步的强化。
因此在未来的工作当中，我觉得在学习十八大以来的这些报告和文件，特别是要学习十八届四中全会的《决定》，一定要把全面推进依法治国和全面深化改革和全面建成小康社会要有机的结合起来，完整地理解，不要就法治论法治，一定要知道我们的法治的目标是要去保障全面深化改革，保障全面建成小康社会。只有这样的我们才能够真正的做到用法治的思维和法治的方式来去处理问题，来去解决问题。但整体来讲，要注意，全面推进依法治国是一项系统工程，也是国家治理领域当中一场广泛和深刻的革命，需要付出长期艰苦的努力，也就是说我们尽管我们召开了大家期盼已久的十八届四中全会，并且中共中央做出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，但是真正的实现全面的依法治国仍然还是有很长的路要去走的，仍然还需要我们付出足够的努力，还要有足够的信心。那么在这个期间，一定要去培育人民群众对于法律权威发自内心的拥护，只有这样的才能够建立起法治的权威，只有老百姓对法治有了信仰，法治社会才真正的去建立起来了。可以这样讲，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台，仅仅是推进依法治国工作的新的开始，而不是一个结束。
好，谢谢大家！