浅谈城市基础设施管理模式的发展
摘 要：当今，我国正处于城市建设中的高速发展时期，特别是近年来房地产行业的迅速发展，城市基础配套设施建设需求显得更加重要。然而，传统的基础设施管理模式已成为我国城市化进程的障碍，不能够满足城市化的需要。
关键词：基础设施 市场化 管理模式
一、城市基础设施管理模式国内外现状
1、国内管理模式现状
近些年，特别是改革开放以来，我国城市基础设施建设和管理取得了很大的进展。由计划经济体制下的政府全包全管模式，逐步过渡到较完备市场经济和社会主导型城市管理制度下政府公共管理模式。该模式下政府职能明确，能够集中精力管理涉及公共利益的基础设施产品和服务。一些城市在基础设施建设领域引入市场机制和竞争机制，基础设施短缺状况已有了初步改善，但城市交通拥挤、供水供电不足、污染治理不力等问题依然存在，加上某些领导急功近利，忽视城市基础设施建设管理，因而出现了城市基础设施建设与经济发展不协调的局面。投资来源短缺、体制混乱、管理失效。
2、国际管理模式现状
私有化的英国模式英国在城市基础设施供水行业领域所采取的方式是完全私有化的，政府通过将原属于国有的水
务公司出售给私人企业。在这一体制改革中，政府进行了大量的基础设施私有化制度建设，包括完善法律法规，建立严格的市场准入并不断调整；建立独立的监管机构，保证监管的独立性；加强对价格的管制；逐步完善公众参与机制等。
日本基础设施建设中财政制度模式在日本，有以下两种与基础设施相关的财政制度：
目的税制度。目的税，顾名思义即所征收的税款将投资与特定目的，且缴纳目的税的公民必须是此项特定投资的受益者。与道路相关的目的税有：汽油税、天然气税、地方道路让与税、汽油交易税、小汽车购买税和汽车转让税，此举极大的推动了道路基础设施建设。
财政投融资制度。单一依靠税收无法满足城市基础设施建设的需要，政府投融资活动以国家担保的邮政储蓄、退休公积金等为财源，交付国家和地方事业团体等政府型企业去投资、建设、管理和回收。通过以上财政措施，日本战后用于基础设施建设的资金一直保持在国民生产总值7%~8%的高水平，实施了一系列大规模的基础设施开发建设，一举摆脱基础设施落后的局面。如今继续向股权融资模式发展并保持着健康和持续稳定的劲头。
二、传统政府全包全管模式的局限性
1、经营管理主体的单一性
政府的越位和缺位现象并存科学地界定城市政府的职能成为城市基础设施发展的首要前提。由于政府的定位不明确，在实际工作中经常出现政府该做的没有做，即政府的缺
位现象；同时也存在政府不该做的却做了，即政府越位现象。
计划管制缺位和市场竞争缺位并存在城市基础设施管理中，由于计划管制缺位和市场竞争缺位并存，常常是政府无法、无章可循，私人市场无据、无门可入。城市基础设施涉及巨大的社会公共利益，不论是由政府直接经营管理，还是由私人部门来投资经营管理都必须接受政府的监督和控制。
公有化比例仍然过大、垄断经营程度过高、计划控制过死目前我国城市基础设施企业绝大多数都是国有独资企业，挂牌上市的私营企业极少，明显存在公有化比例过高的问题。同时，由于长期受计划经济理论的影响，在城市基础设施投资、建设、管理、产品或服务的价格、收费体系等方面基本上仍实行严格的计划控制运作模式。这就必然造成城市基础设施经营垄断程度过高，投融资途径很难拓展。
2、传统经经营理模式效率低下
由于经济发展落后而带来的资金短缺和体制性的浪费现象并存我国是一个发展中国家，根本问题是经济发展落后，很难有足够的积累资金用于兴建城市基础设施，资金短缺始终是城市基础设施建设与发展的瓶颈。与此同时，由于管理体制和运行机制的不科学而导致城市基础设施投资建设的低效率和低水平服务现象也十分突出。重复建设和建成的项目质量低劣，使本来就有限的资金被大量的浪费了，这更加剧了本来就短缺的资金的矛盾。
投资和运营效益普遍偏低城市的正常运营和发展，需要
有相应的城市基础设施支撑。目前我国的情况是，一方面城市基础设施面临着紧迫的投资增建的压力；另一方面也存在建成的设施闲置或使用成本过高、效率低下的现象，有时甚至因为运营管理和维护失当，造成己有的城市基础设施迅速失效。
3、缺乏科学的决策机制传统决策模式中存在的几个问题是：
决策的随机性：以领导偏好为导向的决策模式。经常
会出现“三拍”工程。即确定项目时拍脑袋:出了问题拍大腿（骂人）；解决不了就拍屁股（走人）。
决策的功利性：以突出政绩为目标的决策模式。经常
会出现为突出个人政绩而上马的一些形象工程。
决策程序不够规范：决策程序不够规范主要表现在决策专家的选择上，能否达到公开、公平、公正。领导者是否根据自己的好恶来选择专家，是否在决策有给予一种导向性的指示，这些，无疑都影响了专家决策的独立性。
三、基于市场化要求P P P模式的优越性
PPP即Public Private Partnerships，执政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，其实质是公共基础设施的市场化。PPP是一种公私合作关系，具体包括建设-经营-转让模式（BOT）以及它的转变形式如建设-转让-经营模式（BTO），设计-建设-融资-经营模式（DBFO），建设-占有-运营模式（BOO），设计-建设-经营-维护模式（DBOM）及一些其他形式。PPP模式的优点在于：
1、在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。
2、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。
3、参与项目融资的私人企业在项目前期就参与进来，有利于私人企业一开始就引入先进技术和管理经验
4、政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
5、应用范围广泛，该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。
四、我国城市基础设施管理模式的市场化改革方向———P P P模式
城市基础设施产业一般具有投资额巨大，投资回收期长，投资成本沉淀性强，规模经济显著等特点。在我国，由于长期以来受计划经济体制的影响，严重滞后的城市基础设施建设与蓬勃发展的市场经济已严重不相适应，城市政府陷入进退两难的处境：一方面，市场经济的快速发展亟需城市
基础设施的支撑，而且政府也有责任提供此类公共产品；另一方面，由于财力不足，经济效率低下，政府又“心有余而力不足”。因此，探索适合市场经济发展的新的城市基础设施建设与运营机制就成为一个亟待解决的问题。
西方发达国家已经广泛采用PPP模式管理，对促进城市基础设施建设起到了积极作用。借鉴发达国家的经验，在城市基础设施建设运营中走市场化道路，其核心是打破政府垄断。在积极推进市场化改革、引入市场竞争机制的基础上，以经营城市为契机，以“消费者满意”为标准，通过市场化、产业化运作，实现政企分开、政资分离，使政府从城市基础设施建设运营中逐步地、有层次地退出，真正地向总体规划、制定规则、引导社会资本、监控城市基础设施建设运营质量和效益的方向转变，这就是我们要需找的PPP模式，在城市基础设施建设领域引入市场机制和竞争机制，走产业化和市场化的道路是城市基础设施管理模式建设的最终发展方向。
中共湖北省委党校研究生课程考试答题
学 号：专 业：姓 名：
浅谈城市基础设施管理模式的发展
摘 要：当今，我国正处于城市建设中的高速发展时期，特别是近年来房地产行业的迅速发展，城市基础配套设施建设需求显得更加重要。然而，传统的基础设施管理模式已成为我国城市化进程的障碍，不能够满足城市化的需要。
关键词：基础设施 市场化 管理模式
一、城市基础设施管理模式国内外现状
1、国内管理模式现状
近些年，特别是改革开放以来，我国城市基础设施建设和管理取得了很大的进展。由计划经济体制下的政府全包全管模式，逐步过渡到较完备市场经济和社会主导型城市管理制度下政府公共管理模式。该模式下政府职能明确，能够集中精力管理涉及公共利益的基础设施产品和服务。一些城市在基础设施建设领域引入市场机制和竞争机制，基础设施短缺状况已有了初步改善，但城市交通拥挤、供水供电不足、污染治理不力等问题依然存在，加上某些领导急功近利，忽视城市基础设施建设管理，因而出现了城市基础设施建设与经济发展不协调的局面。投资来源短缺、体制混乱、管理失效。
2、国际管理模式现状
私有化的英国模式英国在城市基础设施供水行业领域所采取的方式是完全私有化的，政府通过将原属于国有的水
务公司出售给私人企业。在这一体制改革中，政府进行了大量的基础设施私有化制度建设，包括完善法律法规，建立严格的市场准入并不断调整；建立独立的监管机构，保证监管的独立性；加强对价格的管制；逐步完善公众参与机制等。
日本基础设施建设中财政制度模式在日本，有以下两种与基础设施相关的财政制度：
目的税制度。目的税，顾名思义即所征收的税款将投资与特定目的，且缴纳目的税的公民必须是此项特定投资的受益者。与道路相关的目的税有：汽油税、天然气税、地方道路让与税、汽油交易税、小汽车购买税和汽车转让税，此举极大的推动了道路基础设施建设。
财政投融资制度。单一依靠税收无法满足城市基础设施建设的需要，政府投融资活动以国家担保的邮政储蓄、退休公积金等为财源，交付国家和地方事业团体等政府型企业去投资、建设、管理和回收。通过以上财政措施，日本战后用于基础设施建设的资金一直保持在国民生产总值7%~8%的高水平，实施了一系列大规模的基础设施开发建设，一举摆脱基础设施落后的局面。如今继续向股权融资模式发展并保持着健康和持续稳定的劲头。
二、传统政府全包全管模式的局限性
1、经营管理主体的单一性
政府的越位和缺位现象并存科学地界定城市政府的职能成为城市基础设施发展的首要前提。由于政府的定位不明确，在实际工作中经常出现政府该做的没有做，即政府的缺
位现象；同时也存在政府不该做的却做了，即政府越位现象。
计划管制缺位和市场竞争缺位并存在城市基础设施管理中，由于计划管制缺位和市场竞争缺位并存，常常是政府无法、无章可循，私人市场无据、无门可入。城市基础设施涉及巨大的社会公共利益，不论是由政府直接经营管理，还是由私人部门来投资经营管理都必须接受政府的监督和控制。
公有化比例仍然过大、垄断经营程度过高、计划控制过死目前我国城市基础设施企业绝大多数都是国有独资企业，挂牌上市的私营企业极少，明显存在公有化比例过高的问题。同时，由于长期受计划经济理论的影响，在城市基础设施投资、建设、管理、产品或服务的价格、收费体系等方面基本上仍实行严格的计划控制运作模式。这就必然造成城市基础设施经营垄断程度过高，投融资途径很难拓展。
2、传统经经营理模式效率低下
由于经济发展落后而带来的资金短缺和体制性的浪费现象并存我国是一个发展中国家，根本问题是经济发展落后，很难有足够的积累资金用于兴建城市基础设施，资金短缺始终是城市基础设施建设与发展的瓶颈。与此同时，由于管理体制和运行机制的不科学而导致城市基础设施投资建设的低效率和低水平服务现象也十分突出。重复建设和建成的项目质量低劣，使本来就有限的资金被大量的浪费了，这更加剧了本来就短缺的资金的矛盾。
投资和运营效益普遍偏低城市的正常运营和发展，需要
有相应的城市基础设施支撑。目前我国的情况是，一方面城市基础设施面临着紧迫的投资增建的压力；另一方面也存在建成的设施闲置或使用成本过高、效率低下的现象，有时甚至因为运营管理和维护失当，造成己有的城市基础设施迅速失效。
3、缺乏科学的决策机制传统决策模式中存在的几个问题是：
决策的随机性：以领导偏好为导向的决策模式。经常
会出现“三拍”工程。即确定项目时拍脑袋:出了问题拍大腿（骂人）；解决不了就拍屁股（走人）。
决策的功利性：以突出政绩为目标的决策模式。经常
会出现为突出个人政绩而上马的一些形象工程。
决策程序不够规范：决策程序不够规范主要表现在决策专家的选择上，能否达到公开、公平、公正。领导者是否根据自己的好恶来选择专家，是否在决策有给予一种导向性的指示，这些，无疑都影响了专家决策的独立性。
三、基于市场化要求P P P模式的优越性
PPP即Public Private Partnerships，执政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，其实质是公共基础设施的市场化。PPP是一种公私合作关系，具体包括建设-经营-转让模式（BOT）以及它的转变形式如建设-转让-经营模式（BTO），设计-建设-融资-经营模式（DBFO），建设-占有-运营模式（BOO），设计-建设-经营-维护模式（DBOM）及一些其他形式。PPP模式的优点在于：
1、在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。
2、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。
3、参与项目融资的私人企业在项目前期就参与进来，有利于私人企业一开始就引入先进技术和管理经验
4、政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
5、应用范围广泛，该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。
四、我国城市基础设施管理模式的市场化改革方向———P P P模式
城市基础设施产业一般具有投资额巨大，投资回收期长，投资成本沉淀性强，规模经济显著等特点。在我国，由于长期以来受计划经济体制的影响，严重滞后的城市基础设施建设与蓬勃发展的市场经济已严重不相适应，城市政府陷入进退两难的处境：一方面，市场经济的快速发展亟需城市
基础设施的支撑，而且政府也有责任提供此类公共产品；另一方面，由于财力不足，经济效率低下，政府又“心有余而力不足”。因此，探索适合市场经济发展的新的城市基础设施建设与运营机制就成为一个亟待解决的问题。
西方发达国家已经广泛采用PPP模式管理，对促进城市基础设施建设起到了积极作用。借鉴发达国家的经验，在城市基础设施建设运营中走市场化道路，其核心是打破政府垄断。在积极推进市场化改革、引入市场竞争机制的基础上，以经营城市为契机，以“消费者满意”为标准，通过市场化、产业化运作，实现政企分开、政资分离，使政府从城市基础设施建设运营中逐步地、有层次地退出，真正地向总体规划、制定规则、引导社会资本、监控城市基础设施建设运营质量和效益的方向转变，这就是我们要需找的PPP模式，在城市基础设施建设领域引入市场机制和竞争机制，走产业化和市场化的道路是城市基础设施管理模式建设的最终发展方向。
中共湖北省委党校研究生课程考试答题
学 号：专 业：姓 名：