【摘要】法律对于授权立法事项在何种情况下达到“条件成熟”的规定比较模糊，不利于立法者进行科学判断。我们应采用历史研究方法，从立法过程中的重大步骤或影响因素寻找启示。建议对条件成熟这一标准进行量化确定：即明确规定条件是否成熟的判断主体，考虑基层、高层和客观实际的需求以及该项立法的成熟度与可执行度，可以附加期限要求，视情况附加具体数据或指标，并且立法技术须达到相应程度。此外，还有其他一些因素可以作为辅佐判断的条件。 【关键词】授权立法；条件成熟；量化研究 中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-084-02 《中华人民共和国立法法》第十一条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”那么何为“条件成熟”？法律并未作出明确规定，这就值得我们的研究和探讨。 一、量化研究和授权立法的词义界定 所谓量化研究，意即进行具体地、明确地研究，并得出相对确定的衡量条件和标准。 结合立法法第十一条的涵义、结构和立法原意，此处授权立法特指全国人大常委会授权国务院和经济特区的人大及其常委会制定相应法规，区别于全国人大授权全国人大常委会制定法律。 二、法律为何设定“条件成熟”这一标准 经查阅全国人大常委会所有的授权立法，都没发现其有规定何种具体情形下达到条件成熟之标准应收回授权、制定法律。 条件成熟这一标准相当模糊，法律有意规定如此，也是为执政党或相关主体主导立法留出空间。事实上制不制定一项法律，主要还是由中共中央决定。这也是党领导国家的一种方式。所以，法律需要设定这样的模糊标准以利于党的领导。这就是此项法条之所以如此设定的体制原因。事实上，从立法主体角度讲，这也是主导授权立法事项能否得制定法律最重要的因素。 三、“条件成熟”的标准 （一）立法过程的启示 1.历史研究方法 2011年2月25日，十一届全国人大常委会第19次会议审议通过《车船税法》，车船税也成为了我国第一个由国务院条例上升为法律的税种。那么，为什么全国人大常委会会收回车船税立法权？并且制定《车船税法》是否已达到条件成熟之标准？“车船税立法是为适应形势变化的要求，以科学发展观为指导，对暂行条例进行改革完善并提升税收法律级次，以引导车辆、船舶的生产和消费，体现国家在促进节能减排、保护环境等方面的政策导向。”①由此可以看出，在该项立法时，一是为了适应社会实际的发展变化，二是为了借机进行新政策引导。 2.立法规划 我国自七届全国人大常委会开始编制立法规划。“以全国人大为例，八届全国人大共通过法律62件，其中55件为八届全国人大常委会立法规划内的项目，占通过法律总数的88.9%，规划外项目仅7件。”②从中可以看出，立法规划事实上成为了绝大多数立法的起点。能否进入立法规划，是关乎一部法律案生死存亡的契机。根据全国人大常委会秘书长曹志在1993年12月9日全国人大常委会召开的立法座谈会上所作的说明，“常委会秘书处对这些立法项目逐件进行研究和筛选”③。兹证明：全国人大常委会秘书处认为其中的某些立法项目达到条件成熟之标准，才会将其编入立法规划。 （二）条件成熟之标准的设想 1.判断主体 根据立法法第十一条规定，是由全国人大常委会制定法律、收回授权。所以在整体上是由全国人大常委会作为条件是否成熟的判断主体。同时，根据立法法第二十四条和二十五条规定：有关国家机关或者委员联名向全国人大常委会提出的法律案，由全国人大常委会委员长会议决定是否列入常委会会议议程。所以，在实践中，不论团体还是代表联名的法律案，全国人大常委会委员长会议均有权决定是否将其列入会议议程。如果它决定将此法律案列入会议议程，则表明其认为立法条件成熟。那么，事实上，全国人大常委会委员长会议就成了初步的审查主体，也就是条件是否成熟的初步判断主体。而在此之前的机构或委员联名提案，则表明提案主体业已认为此法律案立法条件成熟，但是这只能称其提案阶段的判断主体。 2.实际发展状况 根据全国人大常委会秘书长曹志在1993年12月9日全国人大常委会召开的立法座谈会上所作的说明，“根据这一指导思想，在拟定立法规划（草稿）时，注意掌握了以下原则：一是既根据改革开放和现代化建设的客观要求，又考虑实际可能。本届全国人大任期的五年，是我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的关键时期。因此，立法的进程要同改革的进程相适应，立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革的顺利进行。制定立法规划必须从这一实际需要出发，把应兴应革的事情尽可能用法律肯定下来。同时，也要考虑法律出台的时机和条件，使制定的立法规划符合实际，切实可行。二是既突出重点，又兼顾其他。适应建立社会主义市场经济体制的需要，必须把经济立法放在首位，抓紧制定关于规范市场主体。维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障等方面的法律。同时，也要抓紧制定加强社会主义民主政治建设、健全国家机构组织制度方面的法律，惩治各种犯罪活动、维护社会治安方面的法律，促进教育科学文化发展、保护环境合理开发资源、加强国防建设等方面的法律。还要适时修改或废止与建立社会主义市场经济体制不相适应的法律。需要制定的法律很多，要分清轻重缓急，急需的先立。”④从中我们可以看出，在选择制定某项法律时，一是要从实际出发，用法律肯定和保障改革；二是分清轻重缓急，国家和社会亟需的先立。这就是条件成熟的功用标准，需要考虑基层、高层和客观实际的需求以及该项立法的成熟度与可执行度。 3.立法技术 根据全国人大常委会秘书长曹志在1993年12月9日全国人大常委会召开的立法座谈会上所作的说明，“三是既发挥全国人大专门委员会在立法工作中的作用，又充分发挥各部门起草法律的积极性。有些法律由专门委员会或全国人大常委会办事机构起草或牵头组织起草，有些法律由国务院、中央军委、高法、高检等主管部门起草。各个部门起草法律草案时，要实行实际工作者和理论工作者相结合，注意发挥专家学者的作用。这样才能加快立法步伐，提高立法质量。”⑤据此可以知道，一项法律是否得以制定和立法者立法技术密切相关。中国民法典出台的漫长阵痛过程启示我们，条件成熟须立法技术达到相应水平。 4.时间期限 对于授权立法之事项，全国人大常委会并未明文规定其授权持续多长时间或者多长时间之后须把依据授权制定的法规上升为法律。所以，有一些授权一直在持续，而且一直未把法规上升为相关法律，即使它已持续十几年或者几十年。全国人大常委会在授权时可以附加期限规定，经过一定的期限，全国人大常委会须判断到时条件是否已经成熟。有学者认为此种规定太过机械，条件成熟之事自是水到渠成，不必人为去附加一个期限。经过一定的期限，不必然收回授权、制定法律。而是促使全国人常委会经过一定的期限后主动行使自己的权力，如果在期限届满前条件已然成熟，那么就放弃期限；若果期限届满时，条件尚未成熟，那么全国人大常委会应再行授权，并附加期限；如果在期限届满时，条件成熟，全国人大常委会应着手收回授权、制定法律。此种规定的目的在于于期限届满时，全国人常委会须判断条件是否成熟，并作出书面决定。如有此种期限规定，在一定程度上能避免旷日持久的中国民法典制定过程的痛楚。 5.具体数据与指标 立法法第十一条规定经过“实践检验”，条件成熟时制定法律。那么在实践中到底需要检验什么？有没有具体的数据与指标能作为衡量条件是否成熟的量化标准之一？1985年全国人民代表大会授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例，依据这一授权，国务院制定了一系列税收暂行条例。那么依据授权而制定的税收等经济类的法规或决定，较其他类的法规或决定，更易以具体数据或者指标作为条件是否成熟的衡量标准，而且切实可行。所以，对于授权制定税收等经济类的法规，可以设定一定的具体数据与指标作为衡量条件是否成熟的标准。 6.其他 除了上述标准，是否进行一项立法还应考虑其立法成本、运行成本和效益成本。并且结合某项具体法律的立法功能？确认型抑或引导型，而有不同的出台时机要求。此外，是否收回授权、制定法律以及制定怎样的法律还应在理论界、基层群众形成一定的共识。 四、结语 综上，除了体制自身的原因，我们可以从理论层面探求条件成熟之标准，以利于相关立法主体进行判断从而得以科学立法。并且，在程序方面具体界定“条件成熟”，有利于立法的稳定和有效。此外，明确具体程序从而在宪法和法律范围内羁束权力，有利于立法的民主与安全。 注释： ①《车船税法》相关问题解读[DB] .http：//www.taicang.gov.cn/ art/2012/2/9/art_12028_145740.html. ②程慧：我国人大立法规划研究[DB].http：//www.caitec.org.cn/c/ cn/news/2007-11/10/news_732.html. ③④⑤曹志：关于《八届全国人大常委会立法规划（草稿）》的说明[DB].http：//www.e-cpcs.org/newslist.asp？ id=41.
【摘要】法律对于授权立法事项在何种情况下达到“条件成熟”的规定比较模糊，不利于立法者进行科学判断。我们应采用历史研究方法，从立法过程中的重大步骤或影响因素寻找启示。建议对条件成熟这一标准进行量化确定：即明确规定条件是否成熟的判断主体，考虑基层、高层和客观实际的需求以及该项立法的成熟度与可执行度，可以附加期限要求，视情况附加具体数据或指标，并且立法技术须达到相应程度。此外，还有其他一些因素可以作为辅佐判断的条件。 【关键词】授权立法；条件成熟；量化研究 中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-084-02 《中华人民共和国立法法》第十一条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”那么何为“条件成熟”？法律并未作出明确规定，这就值得我们的研究和探讨。 一、量化研究和授权立法的词义界定 所谓量化研究，意即进行具体地、明确地研究，并得出相对确定的衡量条件和标准。 结合立法法第十一条的涵义、结构和立法原意，此处授权立法特指全国人大常委会授权国务院和经济特区的人大及其常委会制定相应法规，区别于全国人大授权全国人大常委会制定法律。 二、法律为何设定“条件成熟”这一标准 经查阅全国人大常委会所有的授权立法，都没发现其有规定何种具体情形下达到条件成熟之标准应收回授权、制定法律。 条件成熟这一标准相当模糊，法律有意规定如此，也是为执政党或相关主体主导立法留出空间。事实上制不制定一项法律，主要还是由中共中央决定。这也是党领导国家的一种方式。所以，法律需要设定这样的模糊标准以利于党的领导。这就是此项法条之所以如此设定的体制原因。事实上，从立法主体角度讲，这也是主导授权立法事项能否得制定法律最重要的因素。 三、“条件成熟”的标准 （一）立法过程的启示 1.历史研究方法 2011年2月25日，十一届全国人大常委会第19次会议审议通过《车船税法》，车船税也成为了我国第一个由国务院条例上升为法律的税种。那么，为什么全国人大常委会会收回车船税立法权？并且制定《车船税法》是否已达到条件成熟之标准？“车船税立法是为适应形势变化的要求，以科学发展观为指导，对暂行条例进行改革完善并提升税收法律级次，以引导车辆、船舶的生产和消费，体现国家在促进节能减排、保护环境等方面的政策导向。”①由此可以看出，在该项立法时，一是为了适应社会实际的发展变化，二是为了借机进行新政策引导。 2.立法规划 我国自七届全国人大常委会开始编制立法规划。“以全国人大为例，八届全国人大共通过法律62件，其中55件为八届全国人大常委会立法规划内的项目，占通过法律总数的88.9%，规划外项目仅7件。”②从中可以看出，立法规划事实上成为了绝大多数立法的起点。能否进入立法规划，是关乎一部法律案生死存亡的契机。根据全国人大常委会秘书长曹志在1993年12月9日全国人大常委会召开的立法座谈会上所作的说明，“常委会秘书处对这些立法项目逐件进行研究和筛选”③。兹证明：全国人大常委会秘书处认为其中的某些立法项目达到条件成熟之标准，才会将其编入立法规划。 （二）条件成熟之标准的设想 1.判断主体 根据立法法第十一条规定，是由全国人大常委会制定法律、收回授权。所以在整体上是由全国人大常委会作为条件是否成熟的判断主体。同时，根据立法法第二十四条和二十五条规定：有关国家机关或者委员联名向全国人大常委会提出的法律案，由全国人大常委会委员长会议决定是否列入常委会会议议程。所以，在实践中，不论团体还是代表联名的法律案，全国人大常委会委员长会议均有权决定是否将其列入会议议程。如果它决定将此法律案列入会议议程，则表明其认为立法条件成熟。那么，事实上，全国人大常委会委员长会议就成了初步的审查主体，也就是条件是否成熟的初步判断主体。而在此之前的机构或委员联名提案，则表明提案主体业已认为此法律案立法条件成熟，但是这只能称其提案阶段的判断主体。 2.实际发展状况 根据全国人大常委会秘书长曹志在1993年12月9日全国人大常委会召开的立法座谈会上所作的说明，“根据这一指导思想，在拟定立法规划（草稿）时，注意掌握了以下原则：一是既根据改革开放和现代化建设的客观要求，又考虑实际可能。本届全国人大任期的五年，是我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的关键时期。因此，立法的进程要同改革的进程相适应，立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革的顺利进行。制定立法规划必须从这一实际需要出发，把应兴应革的事情尽可能用法律肯定下来。同时，也要考虑法律出台的时机和条件，使制定的立法规划符合实际，切实可行。二是既突出重点，又兼顾其他。适应建立社会主义市场经济体制的需要，必须把经济立法放在首位，抓紧制定关于规范市场主体。维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障等方面的法律。同时，也要抓紧制定加强社会主义民主政治建设、健全国家机构组织制度方面的法律，惩治各种犯罪活动、维护社会治安方面的法律，促进教育科学文化发展、保护环境合理开发资源、加强国防建设等方面的法律。还要适时修改或废止与建立社会主义市场经济体制不相适应的法律。需要制定的法律很多，要分清轻重缓急，急需的先立。”④从中我们可以看出，在选择制定某项法律时，一是要从实际出发，用法律肯定和保障改革；二是分清轻重缓急，国家和社会亟需的先立。这就是条件成熟的功用标准，需要考虑基层、高层和客观实际的需求以及该项立法的成熟度与可执行度。 3.立法技术 根据全国人大常委会秘书长曹志在1993年12月9日全国人大常委会召开的立法座谈会上所作的说明，“三是既发挥全国人大专门委员会在立法工作中的作用，又充分发挥各部门起草法律的积极性。有些法律由专门委员会或全国人大常委会办事机构起草或牵头组织起草，有些法律由国务院、中央军委、高法、高检等主管部门起草。各个部门起草法律草案时，要实行实际工作者和理论工作者相结合，注意发挥专家学者的作用。这样才能加快立法步伐，提高立法质量。”⑤据此可以知道，一项法律是否得以制定和立法者立法技术密切相关。中国民法典出台的漫长阵痛过程启示我们，条件成熟须立法技术达到相应水平。 4.时间期限 对于授权立法之事项，全国人大常委会并未明文规定其授权持续多长时间或者多长时间之后须把依据授权制定的法规上升为法律。所以，有一些授权一直在持续，而且一直未把法规上升为相关法律，即使它已持续十几年或者几十年。全国人大常委会在授权时可以附加期限规定，经过一定的期限，全国人大常委会须判断到时条件是否已经成熟。有学者认为此种规定太过机械，条件成熟之事自是水到渠成，不必人为去附加一个期限。经过一定的期限，不必然收回授权、制定法律。而是促使全国人常委会经过一定的期限后主动行使自己的权力，如果在期限届满前条件已然成熟，那么就放弃期限；若果期限届满时，条件尚未成熟，那么全国人大常委会应再行授权，并附加期限；如果在期限届满时，条件成熟，全国人大常委会应着手收回授权、制定法律。此种规定的目的在于于期限届满时，全国人常委会须判断条件是否成熟，并作出书面决定。如有此种期限规定，在一定程度上能避免旷日持久的中国民法典制定过程的痛楚。 5.具体数据与指标 立法法第十一条规定经过“实践检验”，条件成熟时制定法律。那么在实践中到底需要检验什么？有没有具体的数据与指标能作为衡量条件是否成熟的量化标准之一？1985年全国人民代表大会授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例，依据这一授权，国务院制定了一系列税收暂行条例。那么依据授权而制定的税收等经济类的法规或决定，较其他类的法规或决定，更易以具体数据或者指标作为条件是否成熟的衡量标准，而且切实可行。所以，对于授权制定税收等经济类的法规，可以设定一定的具体数据与指标作为衡量条件是否成熟的标准。 6.其他 除了上述标准，是否进行一项立法还应考虑其立法成本、运行成本和效益成本。并且结合某项具体法律的立法功能？确认型抑或引导型，而有不同的出台时机要求。此外，是否收回授权、制定法律以及制定怎样的法律还应在理论界、基层群众形成一定的共识。 四、结语 综上，除了体制自身的原因，我们可以从理论层面探求条件成熟之标准，以利于相关立法主体进行判断从而得以科学立法。并且，在程序方面具体界定“条件成熟”，有利于立法的稳定和有效。此外，明确具体程序从而在宪法和法律范围内羁束权力，有利于立法的民主与安全。 注释： ①《车船税法》相关问题解读[DB] .http：//www.taicang.gov.cn/ art/2012/2/9/art_12028_145740.html. ②程慧：我国人大立法规划研究[DB].http：//www.caitec.org.cn/c/ cn/news/2007-11/10/news_732.html. ③④⑤曹志：关于《八届全国人大常委会立法规划（草稿）》的说明[DB].http：//www.e-cpcs.org/newslist.asp？ id=41.