由美国次贷危机而引发的全球金融危机已给世界经济带来巨大伤害。危机发生的深层原因是资本对利润的贪婪和企业高管对报酬的贪婪。因此要避免危机的再次发生需要企业家点亮心中道德的火炬，也需要社会挥舞监管的利剑。审计机构如何发挥审计作用，更好地关注国家金融安全，服务于地方金融发展，做好金融审计定位。提高金融审计监管能力是当务之急。 一、金融监管理论依据和国家金融审计地位 市场经济的正常运行需要市场机制的无形之手和政府监管的有形之手相互配合。金融业作为“公共性”产业，金融机构除了向股东和所有者投资负责外。因其占用大量社会资源，有责任向顾客提供需要的金融产品和劳务，有责任向员工提供最佳工作环境，有责任向政府和管理当局提供相关信息和履行法定义务。同时，商业银行不仅存在股东和经营管理人员之间的经济关系，也存在对千万个存款人的相互依赖，较之一般企业更是一种高度典型的社会经济利益的承受体和载体。一旦金融发生风险，势必迅速波及到其他行业，并危及社会经济的健康发展。因此对商业银行的风险管理和监督显得极为重要，尤其需要独立的外部监管。 目前我国确立了“分业经营、分业监管”的基本模式，同时社会审计组织、金融机构内部审计分别从各自不同的角度对金融机构实施检查。从我国国有经济和国有金融机构占主体的国情出发，国家审计机关代表政府依法对国有金融机构进行审计，在此情形下金融审计是否只需关注国有金融资产保值、增值，而无需参与到金融监管中来呢?答案是否定的。 金融监管是典型的受托责任，表明受托责任的确定和解除有赖于责任报告的完成，而这种责任报告的出具，必须由受托责任人各方可以接受和认可的组织和机构来进行，而国家审计独立性、权威性的特征。决定了金融审计在防范金融风险方面是金融监管体系中不可少的，必然会发挥其他金融监管部门和金融机构内部控制和管理所不可替代的作用。 政府审计由于具有监督层次高，审计覆盖面大，与被审计对象人权、事权、财权相分离的超脱特点，介入金融业监督、监管，可以通过微观监督了解到大量金融活动的真实情况，洞察违法违规经营苗头，提前防范损失和风险，从体制上、机制上、廉政上发现和揭露管理中存在的漏洞和问题，有利于促进监管当局的监管职能履行到位，改善监管政策和措施。这是其他监管部门利用行政手段对行业市场准入、营运及处理和市场退出等方面进行行业监管所不能替代的。 二、国家金融审计的目标和作用 作为“国家经济和社会运行的免疫系统”。国家金融审计必须为维护金融安全稳定服务，为促进金融体制改革服务，服务于金融体制改革大局，服务于现代金融企业制度的建立、服务于多层次金融市场体系的健全、服务于金融宏观调控的有效运行。国家金融审计在审计实践中应显示以下作用： (一)对财务收支管理、预算执行情况评价的作用。 金融资产质量是金融企业生存发展的基石，也是金融市场繁荣昌盛的根本。以审计财务收支真实性、摸清家底为基础的审计是国家金融审计应发挥最基本的作用，审计机关特别是要关注金融资产质量和风险，要对金融机构的资产质量进行相对准确的把握。一是财政财务收支整体的真实性，要通过查出的具体问题和比较科学的量化指针来评价真实、基本真实或不真实。二是支付能力或者持续经营能力和抗风险能力，通过定性和定量分析，揭示审计对象在一定时期内存在着哪些经营风险，是否有能力维持公众存款的安全性。三是资金使用效益。是否具备盈利能力，财政性资金和国有资产的盈利水平如何。同时，通过对国有和国有控股银行的检查，实现对社会中介组织审计鉴证质量的再监督。 (二)对金融领域违法违纪行为的纠正和揭露作用。 即使在今天，我国金融机构违规经营问题仍很突出，大案要案时有发生。如资产质量反映不真实；贷款三查制度执行不到位，发放贷款出现不良；账外账、小金库现象仍然存在；违规处理呆坏账等；另外，违规票据业务仍十分突出，已严重影响了票据市场的正常秩序；网络银行业务管理安全性、有效性还亟待提高。针对这些问题，金融审计必须坚持以真实性为基础，以检查内控制度和行业自律为切入点，以信贷资产质量和表外业务状况为主线，以揭露大案要案线索为突破口，对金融领域违法违纪的行为进行纠正和揭露。此外评价金融机构内部控制制度是否健全，控制系统是否有效，有无薄弱环节或明显存在控制与管理上的漏洞，提出改进建议，督促企业自我完善。 审计机关对金融机构的业务监督，重点检查金融机构执行国家金融政策的情况，要对重大金融活动的专项审计或调查，从而掌握国家宏观调控政策的贯彻落实情况，同时要强化信息反馈，为决策者提供可靠依据。 (三)对金融监管部门监管绩效的评价作用。 通过对金融监管部门监管，金融审计可以对金融监管部门制定的法规、制度是否能很好地防范金融体系中的漏洞，金融监管部门是否能按照国家宏观金融政策、法规进行监管等做出评价。也包括对人民银行出台的货币政策的合理性、财政部有关金融政策及资产管理情况的评价。对金融监管部门的审计着眼宏观，从国家、地区的全局出发观察金融和经济运行的全局，发现有关金融监管的问题，从宏观金融政策方面提出建议和措施，从而更好地服务于金融监管。 (四)为宏观决策部门制定政策提供信息和依据的作用。 首先是推进金融法律法规的健全完善。其次对审计发现的一些典型性、倾向性和普遍性的问题，向高层决策部门提出建议，这些建议都能得到高层领导和有关部门的高度重视，有助于及时采取防范措施，制订和完善若干办法，并对存在问题的查处、整顿取得较好成效。 三、提高国家金融审计服务水平 (一)推行现代风险导向审计，突出审计重点。 目前，金融审计监督主要还是合规性监督，更多是针对某一法人单位全系统各个层面的机构已经发生和完成事项进行的事后监督、检查。这种监督模式明显滞后、被动，不利于有效地揭示金融风险，目标不够明确。因此金融审计切实加强对金融风险的预警、监测和控制。确保金融稳定和金融安全，要将现代风险导向审计作为重点，分析金融机构的生存能力和环境状况，了解其战略性优势和威胁其经营目标实现的风险；分析宏观层次的重大金融风险，准确地发现金融机构在防范风险方面的缺陷并提出改进建议，最大限度地强化金融机构的风险管理功能，及时发现风险和防范风险，发挥风险预警作用，构筑金融安全网。 (二)加强审计管理，创新审计方法。 随着金融会计信息化、网络化的发展，金融业务数据库已成为金融审计的主要审计对象，计算机辅助审计成为审计的基础和前提，金融审计逐步实现现场审计与网络审计相结合的方式进行，实行动态跟踪和过
程监督，可以大大提高审计质量，减少审计成本。特别是由于计算机信息数据系统成为金融企业正常运行的基础与核心，对信息数据系统本身的审计和评价，向审计人员提出了新的审计课题。同时按现代风险导向审计要求，抓住经济金融生活中的热点、难点问题开展一些专题审计或延伸审计调查，在不同地区、不同所有制金融机构之间进行相互比较，及时搜集金融风险预警指标的信息，及时关注导致金融风险的苗头性问题，开展金融风险环境的经常性调查与分析，并及时向政府决策机构等相关部门发出预警信息，将金融危机消灭在萌芽状态。 从金融审计的发展趋势看，效益审计将是金融审计的重中之重，在加强内控机制、资产质量审计的同时，要进一步关注资产风险，努力探索绩效管理审计的新路子。 (三)拓展审计内容，扩大金融审计覆盖面。 随着我国金融业的快速发展和加入WTO承诺的逐步兑现，非银行金融机构与银行业混合经营趋势日趋明显，非国有控股金融机构和外资银行在金融市场所占比重会越来越大，金融监管部门的任务和责任也会越来越大，因此，原来不作为金融审计主要内容的证券、保险、信托业务等应纳入常规审计范围，对金融监管部门业务监管绩效审计也越来越重要。 值得注意的是，我国现行法律规定国家审计机关只对国有金融机构的资产、负债、损益进行审计监督，对非国有控股金融机构和外资银行审计无法律依据，目前可在金融监管部门业务监管绩效审计时延伸进行。随着我国市场经济的进一步发展，非国有制经济占比例会越来越大。国家审计如何对之进行审计监督，特别是对国民经济安全有较大影响的非国有控股金融机构和外资银行的审计监督是一项重要课题。 (四)培养保留一批高素质的金融审计人员。 应对金融业务复杂多变的经营活动，需要有一支高度专业化、经验丰富和稳定的审计专业化队伍。只有不断提高审计人员素质，金融审计才能改进审计手段，才能具备揭示金融风险的能力，才能在促进防范金融风险方面有所作为。 要强化审计人员的紧迫感与使命感，充分认识新形势下我国金融审计面临的新挑战，强化同国际审计接轨的意识、审计风险意识、审计前瞻性意识；学会宏观思维，善于从全局分析和看待问题；要抽出时间组织学习、培训，提高专业水平，提高审计质量和水平，成为金融审计方面的专家；提高遵守审计纪律的自觉性。 (五)充分发挥调动地方金融审计的积极性。 我国各地经济发展又极不平衡，地区差异较大，地方审计机关对做好本地所属国有和国有控股金融企业审计更具优势，同时对当地其他金融企业和金融监管部门的审计监督也是必要的。一来可以掌握当地金融运行状况。发现潜在风险；二来可以减轻审计署审计压力，同时也便于中央更全面及时地了解各地金融运行状况。 但由于审计体制的限制，金融审计未能有效整合地方审计资源。目前总体上地方金融审计力量还较薄弱，不论从审计成果还是审计水平仍存在一定的差距，地方金融审计不但需要自身努力提高，还有待审计署的支持和培训。只有充分发挥调动地方金融审计的积极性，上下形成合力，才能编织起一张严密的金融审计大网，审计系统才能更好地为国家金融安全服务。
由美国次贷危机而引发的全球金融危机已给世界经济带来巨大伤害。危机发生的深层原因是资本对利润的贪婪和企业高管对报酬的贪婪。因此要避免危机的再次发生需要企业家点亮心中道德的火炬，也需要社会挥舞监管的利剑。审计机构如何发挥审计作用，更好地关注国家金融安全，服务于地方金融发展，做好金融审计定位。提高金融审计监管能力是当务之急。 一、金融监管理论依据和国家金融审计地位 市场经济的正常运行需要市场机制的无形之手和政府监管的有形之手相互配合。金融业作为“公共性”产业，金融机构除了向股东和所有者投资负责外。因其占用大量社会资源，有责任向顾客提供需要的金融产品和劳务，有责任向员工提供最佳工作环境，有责任向政府和管理当局提供相关信息和履行法定义务。同时，商业银行不仅存在股东和经营管理人员之间的经济关系，也存在对千万个存款人的相互依赖，较之一般企业更是一种高度典型的社会经济利益的承受体和载体。一旦金融发生风险，势必迅速波及到其他行业，并危及社会经济的健康发展。因此对商业银行的风险管理和监督显得极为重要，尤其需要独立的外部监管。 目前我国确立了“分业经营、分业监管”的基本模式，同时社会审计组织、金融机构内部审计分别从各自不同的角度对金融机构实施检查。从我国国有经济和国有金融机构占主体的国情出发，国家审计机关代表政府依法对国有金融机构进行审计，在此情形下金融审计是否只需关注国有金融资产保值、增值，而无需参与到金融监管中来呢?答案是否定的。 金融监管是典型的受托责任，表明受托责任的确定和解除有赖于责任报告的完成，而这种责任报告的出具，必须由受托责任人各方可以接受和认可的组织和机构来进行，而国家审计独立性、权威性的特征。决定了金融审计在防范金融风险方面是金融监管体系中不可少的，必然会发挥其他金融监管部门和金融机构内部控制和管理所不可替代的作用。 政府审计由于具有监督层次高，审计覆盖面大，与被审计对象人权、事权、财权相分离的超脱特点，介入金融业监督、监管，可以通过微观监督了解到大量金融活动的真实情况，洞察违法违规经营苗头，提前防范损失和风险，从体制上、机制上、廉政上发现和揭露管理中存在的漏洞和问题，有利于促进监管当局的监管职能履行到位，改善监管政策和措施。这是其他监管部门利用行政手段对行业市场准入、营运及处理和市场退出等方面进行行业监管所不能替代的。 二、国家金融审计的目标和作用 作为“国家经济和社会运行的免疫系统”。国家金融审计必须为维护金融安全稳定服务，为促进金融体制改革服务，服务于金融体制改革大局，服务于现代金融企业制度的建立、服务于多层次金融市场体系的健全、服务于金融宏观调控的有效运行。国家金融审计在审计实践中应显示以下作用： (一)对财务收支管理、预算执行情况评价的作用。 金融资产质量是金融企业生存发展的基石，也是金融市场繁荣昌盛的根本。以审计财务收支真实性、摸清家底为基础的审计是国家金融审计应发挥最基本的作用，审计机关特别是要关注金融资产质量和风险，要对金融机构的资产质量进行相对准确的把握。一是财政财务收支整体的真实性，要通过查出的具体问题和比较科学的量化指针来评价真实、基本真实或不真实。二是支付能力或者持续经营能力和抗风险能力，通过定性和定量分析，揭示审计对象在一定时期内存在着哪些经营风险，是否有能力维持公众存款的安全性。三是资金使用效益。是否具备盈利能力，财政性资金和国有资产的盈利水平如何。同时，通过对国有和国有控股银行的检查，实现对社会中介组织审计鉴证质量的再监督。 (二)对金融领域违法违纪行为的纠正和揭露作用。 即使在今天，我国金融机构违规经营问题仍很突出，大案要案时有发生。如资产质量反映不真实；贷款三查制度执行不到位，发放贷款出现不良；账外账、小金库现象仍然存在；违规处理呆坏账等；另外，违规票据业务仍十分突出，已严重影响了票据市场的正常秩序；网络银行业务管理安全性、有效性还亟待提高。针对这些问题，金融审计必须坚持以真实性为基础，以检查内控制度和行业自律为切入点，以信贷资产质量和表外业务状况为主线，以揭露大案要案线索为突破口，对金融领域违法违纪的行为进行纠正和揭露。此外评价金融机构内部控制制度是否健全，控制系统是否有效，有无薄弱环节或明显存在控制与管理上的漏洞，提出改进建议，督促企业自我完善。 审计机关对金融机构的业务监督，重点检查金融机构执行国家金融政策的情况，要对重大金融活动的专项审计或调查，从而掌握国家宏观调控政策的贯彻落实情况，同时要强化信息反馈，为决策者提供可靠依据。 (三)对金融监管部门监管绩效的评价作用。 通过对金融监管部门监管，金融审计可以对金融监管部门制定的法规、制度是否能很好地防范金融体系中的漏洞，金融监管部门是否能按照国家宏观金融政策、法规进行监管等做出评价。也包括对人民银行出台的货币政策的合理性、财政部有关金融政策及资产管理情况的评价。对金融监管部门的审计着眼宏观，从国家、地区的全局出发观察金融和经济运行的全局，发现有关金融监管的问题，从宏观金融政策方面提出建议和措施，从而更好地服务于金融监管。 (四)为宏观决策部门制定政策提供信息和依据的作用。 首先是推进金融法律法规的健全完善。其次对审计发现的一些典型性、倾向性和普遍性的问题，向高层决策部门提出建议，这些建议都能得到高层领导和有关部门的高度重视，有助于及时采取防范措施，制订和完善若干办法，并对存在问题的查处、整顿取得较好成效。 三、提高国家金融审计服务水平 (一)推行现代风险导向审计，突出审计重点。 目前，金融审计监督主要还是合规性监督，更多是针对某一法人单位全系统各个层面的机构已经发生和完成事项进行的事后监督、检查。这种监督模式明显滞后、被动，不利于有效地揭示金融风险，目标不够明确。因此金融审计切实加强对金融风险的预警、监测和控制。确保金融稳定和金融安全，要将现代风险导向审计作为重点，分析金融机构的生存能力和环境状况，了解其战略性优势和威胁其经营目标实现的风险；分析宏观层次的重大金融风险，准确地发现金融机构在防范风险方面的缺陷并提出改进建议，最大限度地强化金融机构的风险管理功能，及时发现风险和防范风险，发挥风险预警作用，构筑金融安全网。 (二)加强审计管理，创新审计方法。 随着金融会计信息化、网络化的发展，金融业务数据库已成为金融审计的主要审计对象，计算机辅助审计成为审计的基础和前提，金融审计逐步实现现场审计与网络审计相结合的方式进行，实行动态跟踪和过
程监督，可以大大提高审计质量，减少审计成本。特别是由于计算机信息数据系统成为金融企业正常运行的基础与核心，对信息数据系统本身的审计和评价，向审计人员提出了新的审计课题。同时按现代风险导向审计要求，抓住经济金融生活中的热点、难点问题开展一些专题审计或延伸审计调查，在不同地区、不同所有制金融机构之间进行相互比较，及时搜集金融风险预警指标的信息，及时关注导致金融风险的苗头性问题，开展金融风险环境的经常性调查与分析，并及时向政府决策机构等相关部门发出预警信息，将金融危机消灭在萌芽状态。 从金融审计的发展趋势看，效益审计将是金融审计的重中之重，在加强内控机制、资产质量审计的同时，要进一步关注资产风险，努力探索绩效管理审计的新路子。 (三)拓展审计内容，扩大金融审计覆盖面。 随着我国金融业的快速发展和加入WTO承诺的逐步兑现，非银行金融机构与银行业混合经营趋势日趋明显，非国有控股金融机构和外资银行在金融市场所占比重会越来越大，金融监管部门的任务和责任也会越来越大，因此，原来不作为金融审计主要内容的证券、保险、信托业务等应纳入常规审计范围，对金融监管部门业务监管绩效审计也越来越重要。 值得注意的是，我国现行法律规定国家审计机关只对国有金融机构的资产、负债、损益进行审计监督，对非国有控股金融机构和外资银行审计无法律依据，目前可在金融监管部门业务监管绩效审计时延伸进行。随着我国市场经济的进一步发展，非国有制经济占比例会越来越大。国家审计如何对之进行审计监督，特别是对国民经济安全有较大影响的非国有控股金融机构和外资银行的审计监督是一项重要课题。 (四)培养保留一批高素质的金融审计人员。 应对金融业务复杂多变的经营活动，需要有一支高度专业化、经验丰富和稳定的审计专业化队伍。只有不断提高审计人员素质，金融审计才能改进审计手段，才能具备揭示金融风险的能力，才能在促进防范金融风险方面有所作为。 要强化审计人员的紧迫感与使命感，充分认识新形势下我国金融审计面临的新挑战，强化同国际审计接轨的意识、审计风险意识、审计前瞻性意识；学会宏观思维，善于从全局分析和看待问题；要抽出时间组织学习、培训，提高专业水平，提高审计质量和水平，成为金融审计方面的专家；提高遵守审计纪律的自觉性。 (五)充分发挥调动地方金融审计的积极性。 我国各地经济发展又极不平衡，地区差异较大，地方审计机关对做好本地所属国有和国有控股金融企业审计更具优势，同时对当地其他金融企业和金融监管部门的审计监督也是必要的。一来可以掌握当地金融运行状况。发现潜在风险；二来可以减轻审计署审计压力，同时也便于中央更全面及时地了解各地金融运行状况。 但由于审计体制的限制，金融审计未能有效整合地方审计资源。目前总体上地方金融审计力量还较薄弱，不论从审计成果还是审计水平仍存在一定的差距，地方金融审计不但需要自身努力提高，还有待审计署的支持和培训。只有充分发挥调动地方金融审计的积极性，上下形成合力，才能编织起一张严密的金融审计大网，审计系统才能更好地为国家金融安全服务。