实现党代会的监督职能是提高党内监督质量的关键
07/21
发挥党代会的监督职能对提高党内监督的质量有着重要意义。因此，很有必要以实际调查和总结实践经验为基础，从理论上探析党代会监督问题。
一、实现党代会的监督职能是提高党内监督质量的关键
党代会是同级党组织的最高监督机关，其监督具有权威性、强制性和有效性。党代会监督职能的实现对于提高党内监督质量具有决定意义。
1.实现党代会监督，才能具有监督主体的权威性
党内监督的重点是掌握相当权力的党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人。党代会对其选举产生的党（纪）委会的监督是授权者的监督，是最根本的监督。目前党代会的重要事项均由同级党委（或通过大会主席团形式）决定，与其说党代会选举产生并监督党（纪）委会，不如说党代会是在党委会的周密安排下召开的，党代会往往成为实现党委意图并使其合法化的工具，造成党代会监督主体地位失去权威性。权力高度集中的各级党委及其书记本应是监督的重点对象，事实上却难以监督到位甚至出现"虚监"、"空监"现象，党内监督大面积失效在所难免。只有实现党代会的监督职能，才能使不同形式的党内监督落到实处，破解《党内监督条例》尚难以突破的"谁来监督党委"、"谁来监督书记"等党内监督困境，真正提高党内监督质量。
2.实现党代会监督，才能保障党员进行监督的民主权利
党代会制度是党内最根本的民主制度，最大限度地整合和表达广大党员的意志和要求，代表党员管理党内事务，参与讨论和决定党内重大问题。按照民主集中制原则组织起来的党代会，是将党员权利转化为党内权力的唯一平台。党代会监督既是代表全党意志的最广泛的权利监督，也是最高权力监督，最能体现民主监督的本质。充分发挥党代会的作用，有利于实现党员权利，促进这一党内改革最根本动力发挥更大作用，有利于实现对各级党组织执行改革举措情况的监督，从而形成党内改革自下而上和自上而下的两方面动力，推进改革进程。
3.实现党代会监督，才能使分散的监督力量形成强大的整体合力
在权力高度集中的领导管理体制下，党委集决策、执行、监督三权于一体，实际上成为同级党组织中的最高机关，导致党内权力结构失衡，党内监督质量不高在所难免。只有实现党代会最高监督机关职能，才能对党内权力运行进行有效监控：支持和督促各级党委及其委员切实履行在党内监督方面的职责，并搞好党委会内部的监督；支持和督促党内专门监督机关进行铁面无私的监督，改变目前纪委履职动力不足，主要靠上级党组织推动的状态，破解当前纪委处理党内违纪案件的难题（立案难、调查取证难、处理难）；切实保障党员监督权利，并为其参与党内监督开辟安全便捷的通道，将成本过高、风险较大、效果不佳的个体监督转化为强有力的组织监督，激发党员参与党内监督的积极性，为党内监督提供广泛而深厚的动力源泉；才能支持和督促党代表在闭会期间通过多种形式和途径加强同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议，促进党内逐步建立起深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的利益整合和表达机制，将潜在的监督动力转化成现实的推动力，并加强对党（纪）委及其干部的日常监督。只有通过党代会的整合作用，才能实现党内监督资源优化组合，提高党内监督质量。
二、党代会履行监督职责不力的原因探析
党代会一直按照党章规定履行一定的最高监督机关职能，对于发展党内民主、加强党内监督发挥了极其重要的作用。然而，从历史发展对我们党的要求来看，党代会的监督作用仍显不足。其原因主要有以下几个方面。
1.理论定位与法规定位错位
党代会是同级党组织的最高决策机关和最高监督机关，但在我党的法规层面并未得以充分体现。二大至六大党章对全国党代会的定位是"最高机关"，意即最高权力机关，但七大至十六大党章则改为最高领导机关，九大以后党章更将最高领导机关改变为全国代表大会和它产生的中央委员会（党的地方组织与此类似）。这就在法规层面模糊了党代会的定位。同时，按照现行《党内监督条例》规定，党委是最高层次的"监督主体"，没有比它更高、更权威的监督机关。即监督条例规定的党内最高监督机关是党委而不是党代会（及其常设委员会）。这样，就形成了党代会最高监督机关的理论定位与法规定位的矛盾，对落实党代会的监督职能形成了障碍。
2.监督职权有限且不够落实
按党章第19、25条规定，党代会的监督职权只有审查权和选举权两项，即听取和审查同级党（纪）委会工作报告、选举同级党（纪）委会。为了有效监督，党代会在听取和审查"两委"报告时还应拥有否决权、询问和质询权，并有权对不称职的干部进行撤换或罢免，惩戒失职和违法干部。
对已有的选举权来说，也不够落实。其一，全国党代会的选举尚无相关条例或细则明确规定，党代会的选举办法均由各届党委会决定，由大会主席团通过，凸显权威的党代会选举规则欠规范。其二，地方组织选举条例中规定委员候选人只能由上届常委提名，难以避免提名权垄断、自我提名和近亲繁殖现象。其三，按地方组织选举工作条例的规定（候选人差额不少于10%）推算，十六大选举产生中央委员会委员198人，候补委员158人，中央纪委会委员121人。2120名代表在对候选人情况不很熟悉的情况下在很短的时间内从500多名候选人中选出477名委员，难以体现党章规定的选举"要体现选举人的意志"，也难以形成实质性的竞争局面。从某种意义上说，现行党代会选举只是对党委人事安排的一种确认或合法化。其四，选举条例规定上级党委和纪委对选举过程实施监督。据2005年湖南省社会科学基金项目资助课题《提高党内监督质量问题的调查与研究》对湘、津、辽、蒙四省（市、区）1797名党员的问卷调查（以下简称"本调查"）显示，认为纪检机关对党内选举监督到位的只占1558%，认为监督不到位或流于形式的占7841%，认为根本没有监督的占451%。党委监督情况与此类似。其五，选举过程的不少环节使候选人难以真实表达意愿。如对候选人的介绍过于简单、未能建立候选人竞选演说制度、选举过程受干预较多而使选举人独立性不强、尚未设立秘密投票制等。其六，目前党代会只能选举党（纪）委领导集体（委员）及上级党代会代表，不能直接选举书记和副书记（在大会选举职能多次转移后产生），这给撤换或罢免不称职的主要领导干部带来制度障碍，且目前尚无与选举制相适应的弹劾、罢免制等配套制度，导致党代会选举的择优汰劣功能弱化。
从审查权来说，也难以落实。其一，报告工作的党（纪）委与本届党代会之间不存在选举与被选举、授权与被授权关系，因而也不存在监督与被监督关系。因无明确的委托和授权，本届党代会难以审查其报告。其二，因本届党代会代表的产生受制于报告工作的党委，故代表难以对"两委"报告进行实质性审查，往往将审查报告活动转变成领会报告精神及贯彻落实报告建议的学习交流活动。其三，党代会召开前，党（纪）委报告并未向党员公开，代表难以就审议报告做相关准备工作，更谈不上征求选区党员的意见和建议。其四，大会均以举手形式对报告进行审议表决，表决的具体情况一般不公开，实际监督难以到位。
3.实施监督的组织资源不足
①十二大以来，各级党代会五年（基层党代会三至五年）才召开一次，每次时间仅为一周左右。党代会要在几天时间里完成审议、决策和选举等重大议程，难以整合和表达党员（通过代表）对组织和干部的监督诉求，凸显党代会监督资源和动力不足、代表通过党代会进行监督的组织资源不足。全国党代会闭会后，其职权由党代会转移到中央委员会，再转移到中央政治局，最后转移到中央政治局常委，即党代会职权实现了三次转移，因前三者均无常设机构履行其职能，故党代会职权形成了三级虚化（地方各级党代会情况与此类似）。因党代会无常设机构履行其职能，在近五年的时间里，"两委"基本失去了党代会经常性的监督。也就是说，党代会的组织监督因平台不足而难以实现。
②代表监督是党代会监督的重要组成部分，但目前代表的监督作用尚难以充分发挥。其一，多数代表难以参与党代会议题的制定、重大决策的筹备、候选人的提名等重要活动，难以切实审议"两委"报告，难以在认真比较候选人基础上进行选举，难以在大会上就党内监督问题阐述自己的见解、提出不同的意见、建议或提案，故在党代会开会期间难以发挥监督作用。其二，虽试点地区代表在大会闭会期间的履职出现了朝气蓬勃的生动局面，但因尚未建立党代会的常设组织机构系统来统揽全国代表活动，导致各地发展很不平衡，呈分散状态。从总体上说，代表在大会闭会期间的监督权因组织平台不足而难以实现。
③纪委监督不能代替党代会监督。各级纪委的根本职能是保障党员权利，维护党的纪律，其目标与党代会监督基本一致，但纪委监督与党代会监督有着重大区别。其一，监督性质和对象不同。党代会监督是权力机关对受权机关的权力监督，纪委监督是党内专门机关对执行机关、本地区党组织及其党员的职能监督。其二，监督内容不同。党代会监督属于宏观的监督，主要是对"两委"执行党代会决策及"两委"决策情况的监督。纪委则主要是对本地区党组织及其党员执行决策和党内法规活动的监督。其三，监督形式不同。党代会主要是通过党内立法、审议和选举等形式进行，纪委主要是通过教育、监控权力运行、查处党组织或党员违纪案件、受理党员控告和申诉等形式进行。其四，监督的权威性不同。党代会监督主要是在党代会开会期间对"两委"的事前、事后监督，事中监督主要由代表（团、组）进行，具有最高权威性。纪委监督虽属全程监督，但其履职情况要受同级党代会和党委的领导和监督。
4.监督基础不坚实
作为党代会主体的党代表切实履行监督职能、充分发挥监督作用是实现党代会监督职能的重要基础。但因制度建设滞后及履职资源不足，代表尚难以切实履行监督职能，致使党代会监督基础不坚实。
①法理资源不足。其一，当前各级党代表基本上是按照"安排为主、选举为辅"的模式由党组织决定，其中不少是"必须选上"或"确保选上"的"特殊代表"、"内定代表"、"当然代表"，整个选举过程未能形成实质性竞争局面。其二，各级代表中领导干部所占比例过高（一般在75%左右），与党组织结构很不相称。因主要领导干部大多是各级党代会代表并构成其主体，代表监督在很大程度上异化为领导干部的自体监督，受利益相关性制约，其监督作用趋于弱化。其三，本调查中，党员"知道"本选区党代表是谁的占4252%，"不知道"的（包括"没听说过"的）占5270%，认为"是谁都一样"的占429%。认为本选区代表"能够"代表自己利益愿望要求的占2026%，"不能"代表的占3344%，"不知道"能否代表的占4558%。与代表"经常联系"的占607%，"从没联系过"的占6433%，"有时联系"的占2037%，"联系过，但不是反映情况"的占879%。因代表产生欠规范且履职不力，党员参与党内事务包括对党员干部监督的愿望和要求难以通过代表来集中和表达，对代表的诉求动力不足。代表难以成为党员行使监督权最安全最可靠最现实的"平台"。
②组织资源不足。代表参加五年一次的党代会是其履职最为重要的组织资源，但代表仍难充分履行监督职能。除试点地区外，代表在大会闭会期间更无组织资源可资利用，甚至代表资格自动消失。
③制度资源不足。目前对党代表的法理定位进行系统的理论研究尚显不足。因理论支持不够，现有党内法规对代表职权及其行权方式要么缺乏明确规定，要么规定比较笼统而缺乏操作性，代表难以依法履职。
④信息资源不足。本调查显示，科级以上党员干部认为自己对党内事务特别是重大事务"知道"的占13.67%，只"知道一些"的占71.11%，"不知道"或"无从知晓"的占15.14%。对党务公开，认为"现在已经做得很好"的占9.08%，认为"重要的没公开，次要的公开了"的占63.75%，认为"党内秘密太多，党务公开严重不足"的占20.67%。因党代表的主体是科级以上干部，这从侧面反映出代表对党内事务知情有限。知情不足，代表监督作用难以充分发挥。
三、实现党代会监督职能的对策建议
1.修改党章，明确规定党的最高权力机关是党的全国代表大会，党的地方各级权力机关是党的地方各级代表大会，亦即明确党代会为同级党组织最高监督机关，并相应修改其他党内法规。
2.在适当的时机修改《党内监督条例》，明确规定党代会是党内最高层次的监督主体。
3.党代表素质决定着党代会监督职能实现的程度，因此应将《中国共产党地方组织选举工作条例》第8条对代表任职基本条件的原则规定进一步明确化，使其更具操作性。
4.完善党代表选举：合理划分选区，优化代表结构，增强代表性和广泛性；改进党代表候选人提名方式，调整党委提名、界别推荐、党员（党代表）提名的原则和比例，以党员提名为主，增加个人自荐环节；扩大直选范围和差额选举的比例和范围；建立秘密投票制度；设立专门的选举监督委员会，加强对选举全过程的有效监督；参与党内选举是党员的权利而非义务，故应将选举登记制改为申报制，即愿意参与党内选举的党员在规定期限到指定地点申报而非所有登记在册的党员都必须参加党内选举，以激发党员参与党内选举的积极性主动性。
5.建立健全代表述职制度、履职情况通报制度、代表联系党员群众制度、接受党员评议、询问和质询制度以及辞职、罢免制度等。
6.实行代表大会年会制和代表常任制。马克思和恩格斯开创了党代会年会制，认为党代会既是党的最高权力机关，就必须实行年会制。结合新的形势，应建立健全代表大会年会制和代表常任制，实行代表常任制下的年会制，以强化党代会（代表）对"三委"（常设委员会、党委会、纪委会）的有效监督。
7.设立党代会常设机构。
8.创新党代会监督的内容和形式
①加强对党内立法工作的监督。②加强对党内重大决策的监督。③加强对下级党代会工作的监督。④加强对党内经费使用情况的监督。⑤审议一年一度"三委"的工作报告和主要负责人的述职述廉报告并投票表决。（作者单位：长沙市委党校）
实现党代会的监督职能是提高党内监督质量的关键
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发挥党代会的监督职能对提高党内监督的质量有着重要意义。因此，很有必要以实际调查和总结实践经验为基础，从理论上探析党代会监督问题。
一、实现党代会的监督职能是提高党内监督质量的关键
党代会是同级党组织的最高监督机关，其监督具有权威性、强制性和有效性。党代会监督职能的实现对于提高党内监督质量具有决定意义。
1.实现党代会监督，才能具有监督主体的权威性
党内监督的重点是掌握相当权力的党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人。党代会对其选举产生的党（纪）委会的监督是授权者的监督，是最根本的监督。目前党代会的重要事项均由同级党委（或通过大会主席团形式）决定，与其说党代会选举产生并监督党（纪）委会，不如说党代会是在党委会的周密安排下召开的，党代会往往成为实现党委意图并使其合法化的工具，造成党代会监督主体地位失去权威性。权力高度集中的各级党委及其书记本应是监督的重点对象，事实上却难以监督到位甚至出现"虚监"、"空监"现象，党内监督大面积失效在所难免。只有实现党代会的监督职能，才能使不同形式的党内监督落到实处，破解《党内监督条例》尚难以突破的"谁来监督党委"、"谁来监督书记"等党内监督困境，真正提高党内监督质量。
2.实现党代会监督，才能保障党员进行监督的民主权利
党代会制度是党内最根本的民主制度，最大限度地整合和表达广大党员的意志和要求，代表党员管理党内事务，参与讨论和决定党内重大问题。按照民主集中制原则组织起来的党代会，是将党员权利转化为党内权力的唯一平台。党代会监督既是代表全党意志的最广泛的权利监督，也是最高权力监督，最能体现民主监督的本质。充分发挥党代会的作用，有利于实现党员权利，促进这一党内改革最根本动力发挥更大作用，有利于实现对各级党组织执行改革举措情况的监督，从而形成党内改革自下而上和自上而下的两方面动力，推进改革进程。
3.实现党代会监督，才能使分散的监督力量形成强大的整体合力
在权力高度集中的领导管理体制下，党委集决策、执行、监督三权于一体，实际上成为同级党组织中的最高机关，导致党内权力结构失衡，党内监督质量不高在所难免。只有实现党代会最高监督机关职能，才能对党内权力运行进行有效监控：支持和督促各级党委及其委员切实履行在党内监督方面的职责，并搞好党委会内部的监督；支持和督促党内专门监督机关进行铁面无私的监督，改变目前纪委履职动力不足，主要靠上级党组织推动的状态，破解当前纪委处理党内违纪案件的难题（立案难、调查取证难、处理难）；切实保障党员监督权利，并为其参与党内监督开辟安全便捷的通道，将成本过高、风险较大、效果不佳的个体监督转化为强有力的组织监督，激发党员参与党内监督的积极性，为党内监督提供广泛而深厚的动力源泉；才能支持和督促党代表在闭会期间通过多种形式和途径加强同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议，促进党内逐步建立起深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的利益整合和表达机制，将潜在的监督动力转化成现实的推动力，并加强对党（纪）委及其干部的日常监督。只有通过党代会的整合作用，才能实现党内监督资源优化组合，提高党内监督质量。
二、党代会履行监督职责不力的原因探析
党代会一直按照党章规定履行一定的最高监督机关职能，对于发展党内民主、加强党内监督发挥了极其重要的作用。然而，从历史发展对我们党的要求来看，党代会的监督作用仍显不足。其原因主要有以下几个方面。
1.理论定位与法规定位错位
党代会是同级党组织的最高决策机关和最高监督机关，但在我党的法规层面并未得以充分体现。二大至六大党章对全国党代会的定位是"最高机关"，意即最高权力机关，但七大至十六大党章则改为最高领导机关，九大以后党章更将最高领导机关改变为全国代表大会和它产生的中央委员会（党的地方组织与此类似）。这就在法规层面模糊了党代会的定位。同时，按照现行《党内监督条例》规定，党委是最高层次的"监督主体"，没有比它更高、更权威的监督机关。即监督条例规定的党内最高监督机关是党委而不是党代会（及其常设委员会）。这样，就形成了党代会最高监督机关的理论定位与法规定位的矛盾，对落实党代会的监督职能形成了障碍。
2.监督职权有限且不够落实
按党章第19、25条规定，党代会的监督职权只有审查权和选举权两项，即听取和审查同级党（纪）委会工作报告、选举同级党（纪）委会。为了有效监督，党代会在听取和审查"两委"报告时还应拥有否决权、询问和质询权，并有权对不称职的干部进行撤换或罢免，惩戒失职和违法干部。
对已有的选举权来说，也不够落实。其一，全国党代会的选举尚无相关条例或细则明确规定，党代会的选举办法均由各届党委会决定，由大会主席团通过，凸显权威的党代会选举规则欠规范。其二，地方组织选举条例中规定委员候选人只能由上届常委提名，难以避免提名权垄断、自我提名和近亲繁殖现象。其三，按地方组织选举工作条例的规定（候选人差额不少于10%）推算，十六大选举产生中央委员会委员198人，候补委员158人，中央纪委会委员121人。2120名代表在对候选人情况不很熟悉的情况下在很短的时间内从500多名候选人中选出477名委员，难以体现党章规定的选举"要体现选举人的意志"，也难以形成实质性的竞争局面。从某种意义上说，现行党代会选举只是对党委人事安排的一种确认或合法化。其四，选举条例规定上级党委和纪委对选举过程实施监督。据2005年湖南省社会科学基金项目资助课题《提高党内监督质量问题的调查与研究》对湘、津、辽、蒙四省（市、区）1797名党员的问卷调查（以下简称"本调查"）显示，认为纪检机关对党内选举监督到位的只占1558%，认为监督不到位或流于形式的占7841%，认为根本没有监督的占451%。党委监督情况与此类似。其五，选举过程的不少环节使候选人难以真实表达意愿。如对候选人的介绍过于简单、未能建立候选人竞选演说制度、选举过程受干预较多而使选举人独立性不强、尚未设立秘密投票制等。其六，目前党代会只能选举党（纪）委领导集体（委员）及上级党代会代表，不能直接选举书记和副书记（在大会选举职能多次转移后产生），这给撤换或罢免不称职的主要领导干部带来制度障碍，且目前尚无与选举制相适应的弹劾、罢免制等配套制度，导致党代会选举的择优汰劣功能弱化。
从审查权来说，也难以落实。其一，报告工作的党（纪）委与本届党代会之间不存在选举与被选举、授权与被授权关系，因而也不存在监督与被监督关系。因无明确的委托和授权，本届党代会难以审查其报告。其二，因本届党代会代表的产生受制于报告工作的党委，故代表难以对"两委"报告进行实质性审查，往往将审查报告活动转变成领会报告精神及贯彻落实报告建议的学习交流活动。其三，党代会召开前，党（纪）委报告并未向党员公开，代表难以就审议报告做相关准备工作，更谈不上征求选区党员的意见和建议。其四，大会均以举手形式对报告进行审议表决，表决的具体情况一般不公开，实际监督难以到位。
3.实施监督的组织资源不足
①十二大以来，各级党代会五年（基层党代会三至五年）才召开一次，每次时间仅为一周左右。党代会要在几天时间里完成审议、决策和选举等重大议程，难以整合和表达党员（通过代表）对组织和干部的监督诉求，凸显党代会监督资源和动力不足、代表通过党代会进行监督的组织资源不足。全国党代会闭会后，其职权由党代会转移到中央委员会，再转移到中央政治局，最后转移到中央政治局常委，即党代会职权实现了三次转移，因前三者均无常设机构履行其职能，故党代会职权形成了三级虚化（地方各级党代会情况与此类似）。因党代会无常设机构履行其职能，在近五年的时间里，"两委"基本失去了党代会经常性的监督。也就是说，党代会的组织监督因平台不足而难以实现。
②代表监督是党代会监督的重要组成部分，但目前代表的监督作用尚难以充分发挥。其一，多数代表难以参与党代会议题的制定、重大决策的筹备、候选人的提名等重要活动，难以切实审议"两委"报告，难以在认真比较候选人基础上进行选举，难以在大会上就党内监督问题阐述自己的见解、提出不同的意见、建议或提案，故在党代会开会期间难以发挥监督作用。其二，虽试点地区代表在大会闭会期间的履职出现了朝气蓬勃的生动局面，但因尚未建立党代会的常设组织机构系统来统揽全国代表活动，导致各地发展很不平衡，呈分散状态。从总体上说，代表在大会闭会期间的监督权因组织平台不足而难以实现。
③纪委监督不能代替党代会监督。各级纪委的根本职能是保障党员权利，维护党的纪律，其目标与党代会监督基本一致，但纪委监督与党代会监督有着重大区别。其一，监督性质和对象不同。党代会监督是权力机关对受权机关的权力监督，纪委监督是党内专门机关对执行机关、本地区党组织及其党员的职能监督。其二，监督内容不同。党代会监督属于宏观的监督，主要是对"两委"执行党代会决策及"两委"决策情况的监督。纪委则主要是对本地区党组织及其党员执行决策和党内法规活动的监督。其三，监督形式不同。党代会主要是通过党内立法、审议和选举等形式进行，纪委主要是通过教育、监控权力运行、查处党组织或党员违纪案件、受理党员控告和申诉等形式进行。其四，监督的权威性不同。党代会监督主要是在党代会开会期间对"两委"的事前、事后监督，事中监督主要由代表（团、组）进行，具有最高权威性。纪委监督虽属全程监督，但其履职情况要受同级党代会和党委的领导和监督。
4.监督基础不坚实
作为党代会主体的党代表切实履行监督职能、充分发挥监督作用是实现党代会监督职能的重要基础。但因制度建设滞后及履职资源不足，代表尚难以切实履行监督职能，致使党代会监督基础不坚实。
①法理资源不足。其一，当前各级党代表基本上是按照"安排为主、选举为辅"的模式由党组织决定，其中不少是"必须选上"或"确保选上"的"特殊代表"、"内定代表"、"当然代表"，整个选举过程未能形成实质性竞争局面。其二，各级代表中领导干部所占比例过高（一般在75%左右），与党组织结构很不相称。因主要领导干部大多是各级党代会代表并构成其主体，代表监督在很大程度上异化为领导干部的自体监督，受利益相关性制约，其监督作用趋于弱化。其三，本调查中，党员"知道"本选区党代表是谁的占4252%，"不知道"的（包括"没听说过"的）占5270%，认为"是谁都一样"的占429%。认为本选区代表"能够"代表自己利益愿望要求的占2026%，"不能"代表的占3344%，"不知道"能否代表的占4558%。与代表"经常联系"的占607%，"从没联系过"的占6433%，"有时联系"的占2037%，"联系过，但不是反映情况"的占879%。因代表产生欠规范且履职不力，党员参与党内事务包括对党员干部监督的愿望和要求难以通过代表来集中和表达，对代表的诉求动力不足。代表难以成为党员行使监督权最安全最可靠最现实的"平台"。
②组织资源不足。代表参加五年一次的党代会是其履职最为重要的组织资源，但代表仍难充分履行监督职能。除试点地区外，代表在大会闭会期间更无组织资源可资利用，甚至代表资格自动消失。
③制度资源不足。目前对党代表的法理定位进行系统的理论研究尚显不足。因理论支持不够，现有党内法规对代表职权及其行权方式要么缺乏明确规定，要么规定比较笼统而缺乏操作性，代表难以依法履职。
④信息资源不足。本调查显示，科级以上党员干部认为自己对党内事务特别是重大事务"知道"的占13.67%，只"知道一些"的占71.11%，"不知道"或"无从知晓"的占15.14%。对党务公开，认为"现在已经做得很好"的占9.08%，认为"重要的没公开，次要的公开了"的占63.75%，认为"党内秘密太多，党务公开严重不足"的占20.67%。因党代表的主体是科级以上干部，这从侧面反映出代表对党内事务知情有限。知情不足，代表监督作用难以充分发挥。
三、实现党代会监督职能的对策建议
1.修改党章，明确规定党的最高权力机关是党的全国代表大会，党的地方各级权力机关是党的地方各级代表大会，亦即明确党代会为同级党组织最高监督机关，并相应修改其他党内法规。
2.在适当的时机修改《党内监督条例》，明确规定党代会是党内最高层次的监督主体。
3.党代表素质决定着党代会监督职能实现的程度，因此应将《中国共产党地方组织选举工作条例》第8条对代表任职基本条件的原则规定进一步明确化，使其更具操作性。
4.完善党代表选举：合理划分选区，优化代表结构，增强代表性和广泛性；改进党代表候选人提名方式，调整党委提名、界别推荐、党员（党代表）提名的原则和比例，以党员提名为主，增加个人自荐环节；扩大直选范围和差额选举的比例和范围；建立秘密投票制度；设立专门的选举监督委员会，加强对选举全过程的有效监督；参与党内选举是党员的权利而非义务，故应将选举登记制改为申报制，即愿意参与党内选举的党员在规定期限到指定地点申报而非所有登记在册的党员都必须参加党内选举，以激发党员参与党内选举的积极性主动性。
5.建立健全代表述职制度、履职情况通报制度、代表联系党员群众制度、接受党员评议、询问和质询制度以及辞职、罢免制度等。
6.实行代表大会年会制和代表常任制。马克思和恩格斯开创了党代会年会制，认为党代会既是党的最高权力机关，就必须实行年会制。结合新的形势，应建立健全代表大会年会制和代表常任制，实行代表常任制下的年会制，以强化党代会（代表）对"三委"（常设委员会、党委会、纪委会）的有效监督。
7.设立党代会常设机构。
8.创新党代会监督的内容和形式
①加强对党内立法工作的监督。②加强对党内重大决策的监督。③加强对下级党代会工作的监督。④加强对党内经费使用情况的监督。⑤审议一年一度"三委"的工作报告和主要负责人的述职述廉报告并投票表决。（作者单位：长沙市委党校）