作为行政法原则体系中的一条重要原则,行政处罚与教育相结合原则曾一度被人们称作是“独具中国特色”, [1]这点在1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)中即可见一斑,同时在以上法规中明确将该原则规定为“教育与处罚相结合”,这也在一定程度上体现了这一原则在我国立法中确立的必要性和重要性。然而,作为一项已上升至普通法位阶的规范性要求,行政处罚与教育相结合原则在行政执法中却正饱受着立法者制定初衷与执法者适用不当的矛盾困境,行政执法实践中处罚与教育的严重脱节、相互排斥、结合不佳不仅使该原则原有的约束力、影响力、规范力大打折扣,更使众多行政执法机关陷入了行政执法受群众强烈抵触的被动境地。因而,本文拟对该原则的价值追求、执法适用等问题作初步探讨,以求从制度层面上对如何在行政执法实践中更好适用该原则做出解答,借以引起人们对该原则制度的关注。
一、行政处罚与教育相结合的内涵及必要性探析
(一)行政处罚与教育相结合的内涵探析
行政处罚与教育相结合,在我国1996年颁布的《行政处罚法》第五条“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”中得以充分体现,以该法律条文的具体明文规范为切入点,对该原则进行深入剖析,可以得知该原则包括以下四层含义:
1.“处罚”主体法定
结合《行政处罚法》第三条第一款“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。”可以得知,除行政机关享有享有行政处罚权外,其他任何机关、组织和个人均不得行使行政处罚权。
2.适用的前提特定
行政机关只有在实施行政处罚和纠正违法行为的过程中和前提下,才能对适用行政处罚与教育相结合原则,否则,该原则不具有法定力、约束力、规范力。
3.对适用原则的强制性程度一定
根据法理上对规范性要求的分类和《行政处罚法》第五条之明文规定“应当坚持处罚与教育相结合”,要求执法主体在行政执法中应严格遵守和适用行政处罚与教育相结合,即享有行政处罚权的行政机关在行政执法实践中必须、强制、义务地对处罚与教育加以结合,而非可以、任意、选择地对教育与处罚进行结合适用。
4.“教育”对象特定
在行政处罚中,处罚的对象必然是公民、法人或者其他组织,这也在一定程度上决定了教育的对象特定,即公民、法人或者其他组织。
(二)行政处罚与教育相结合的必要性探析
教育与处罚各有其相互不可替代的功能和作用,二者的结合实质上是作用的结合与互补,是功能的有机整合,同时,最大程度地追求教育和处罚的完美结合,也是制定行政处罚与教育相结合原则的出发点和基本理念。通过对行政处罚和教育各自功能和特征的分析,可以进一步明晰行政处罚与教育相结合的必要性原理。
1.行政处罚的滞后性、负效应性
行政处罚是行政主体对违反行政法律规范尤其是违反行政管理制度的行政相对人的人身、财产、名誉或者其他权益的限制或者剥夺,或者对其科以新的义务的行政制裁行为。
由于行政违法行为与行政处罚两者本身处于两个完全独立、相互区别的范畴体系之中,并且两者在发生时间上存在明显的前后递进关系,同时,以人身的、财产的、名誉的等法律制裁为表现形式的行政处罚又是建立在行政违法行为确已发生且已危害社会公共利益或社会秩序或对公民、法人、其他组织的合法权益造成侵害的基础之上的,因而不可避免地会产生行政处罚
滞后于行为违法行为的法律后果。故在一定程度上我们可以说:行政处罚带有滞后性的表征,它以行政违法行为确已发生并已产生实质危害为前提要件,而它本身则是对行政违法行为的一种事后处理和法律制裁。
同时,行政权作为一种公权利,如果“行政权力的运作状况违反法律的规定、超越了法律的界限、违背了法律的目的,则会对公共利益和公民权利产生消极的作用。”[2]而作为行政权运作表现形式之一的行政处罚,不仅存在着违反法律规定、超越法律规定、违背法律目的的现实可能性,而且由于其本身所具有的对行政相对人带来不利影响的制裁性质,决定了在该行政权力的运作过程中必然会故意或不故意、间接或不间接地对公共利益和公民权利产生负面的消极影响。因而,从行政处罚本质属性上看,行政处罚带有明显的负效应性,而试图降低和尽量减少这种负效应所产生的不利影响,则有赖于行政执法监督的进一步完善和行政执法队伍执法水平的不断提高。
2.教育的预防性、正效应性
相比较于行政处罚,教育则更偏向是一种事前机制,具有预防违法犯罪和促使公民自觉遵守法律的作用,这点尤其体现在教育具有预防性和正效应性上。
一方面,对于对一些严重的违法行为,执法者通过对违法者认真分析其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性,不仅能够使违法者认清其行为的严重性、违法性并从内心对其所实施的行为产生畏惧心理,同时有利于促进社会上自觉形成一种抵制违法行为的氛围,最终实现教育公民、纠正违法、预防犯罪的目的。
另一方面,对于一些违法者不知道自己的行为触犯了法律、法规的轻微违法者、危害后果非常轻的初犯、偶犯,执法者通过指出其行为的违法性,以教育、警告为主,可以获得良好的社会效益。以教育代替处罚,不仅可以使违法者从内心对人性化的执法方式产生感激,使其从良心上进行自我谴责,以在今后自觉抵制同类违法行为的发生,同时也可以起到降低执法成本,提高执法效率的积极作用,相比行政处罚的诸多不利影响,教育的正效应性尤为明显。
3.处罚是教育的“后盾”,教育是处罚的“先行”
处罚是教育的“后盾”,即处罚不是目的而是手段,它是在教育无法达到目的的情况下,不得不采取的手段,而在教育能达到目的的情况下,一般不采取处罚手段而以说服教育代替。 教育是处罚的“先行”。行政执法的最终目的是教育公民守法,让法律得到普遍遵守和执行,对于一些情节轻微、危害不大的违法行为,通过对违法者说服教育能达到目的的情况下,应首先以教育为出发点,将其作为“先行”,而非一味地以处罚代替一切,忽略相比之下教育的更优积极作用。
二、行政处罚与教育相结合原则的价值追求
基于行政处罚与教育相结合在我国行政执法实践中正遭受着适用不佳、操作不当、执行错位等严峻考验,因而,探寻行政处罚与教育结合的最佳方式,了解行政处罚与教育相结合原则的价值追求,对如何解决该原则在行政执法实践中的适用性问题将起到积极作用。
(一)坚持行政处罚与教育并存
行政处罚与教育,两者不可偏废,并应贯穿并行于行政执法实践的整个过程之中,使两者在原有积极作用充分发挥的基础之上,通过最优化结合,实现“1+1〉2”的功效。
坚持行政处罚与教育并存,一方面应认清两者间的辨证统一关系,即处罚与教育处于既对立又统一的共同体之中,要最大化地发挥行政处罚与教育相结合原则的作用,既不能弃处罚存教育也不能弃教育存处罚,否则,原有的功效将难以发挥甚至出现负面效应。例如2005年发生的“杜宝良事件”,不仅暴露出行政处罚与教育在行政执法中的严重脱节、相互背离,更为严重的是给行政执法机关的形象和威信带来巨大的负面效应。另一方面,要摆正处罚与教育在适用时的正确位置,在两者同时存在并在行政执法实践中严格适用的前提下,欲实现行政处罚与教育相结合原则所追求的理想效果,务必将处罚与教育同等对待,尤其是执法者,应将“处罚并教
育”的理念根植于思想之中、贯穿于执法之中、体现于行动之中,这样,才能真正发挥处罚与教育相结合的最大功效,体现行政处罚与教育相结合原则的价值所在。
(二)重视教育的作用及采用正确的教育方法
“教育,在行政执法中,即指说服教育,是指行政执法人员在办案过程中,运用法律法规、政策形势对违法行为人的前途给于明确和教育,促使其弄清是非界限,在权衡利弊得失的前提下,使其到达转变思想,端正态度,自觉接受调查取证并如期履行行政处罚决定的一种方法。”[3] 通过以上对教育概念的界定,我们发现,教育不仅能加深违法行为人对自己违法行为的思想认识,使其从内心对已然发生的违法行为心生愧疚和内心谴责,同时还可以起到帮助违法行为人消除心理障碍、自觉提高守法的意识的作用。因而,在行政处罚的同时,应大力重视和充分发挥教育的积极作用,将教育融入和贯穿于行政处罚之中,转变长久以来重处罚轻教育的陈旧观念。
在重视教育在行政执法中作用的同时,采取正确的教育方法也尤为重要,而由于行政执法中的教育区别与普通意义上的教育,故在对违法行为者给予帮助教育时应采取特殊的教育方法,主要方法有:
1.疏导法
这种方法主要以对违法行为人的正面引导为主,通过运用明确有力的语言并结合相应的法律法规对行为人违法事实进行分析说明,同时帮助其分析产生错误的原因,打击其试图逃避处罚的侥幸心理,使其从内心深感自责愧疚,自觉承认错误。
2.例证法
例证,即是对违法行为人举出带有典型性的具体实例,使其从具体可知的实例中明晰原本抽象的利益得失,这种方法对一些文化素质低、法律意识淡薄的行为人尤为适用,甚至在某些情况下,通过一个典型的实例,可以起到加深行为人抵制违法行为、自觉提高守法意识的积极作用。
3.规劝法
这种方法相比于疏导法和例证法,对违法行为人而言有着更强感染力,它主要是通过周围环境对行为人的内心产生影响,具体操作方法是由违法行为人的亲属、朋友、领导、同事等其他社会关系人员对行为人进行规劝,使其思想上转变态度,内心上进行反省并从中吸取教训,在今后的生活中避免同类行为的发生。
(三)禁止“只罚不教”和“重罚轻教”
欲实现行政处罚与教育相结合原则的价值追求所在,不可忽略和偏废的一点即是在行政执法实践中要坚决杜绝“只罚不教”和“重罚轻教”现象的出现。两者只要存一,都会给享有公权力的行政执法机关的执法效率和社会形象带来巨大负面冲击,尤其是在“和谐”理念盛行于当前的大背景下,在努力构建和谐法治社会的大环境下,“只罚不教”和“重罚轻教”这种违反原则、破坏“和谐”的执法手段和执法理念,势必阻碍我国构建社会主义和谐社会的发展进程,势必为广大人民群众所唾弃。
要真正意义上实现一个原则制度的价值追求是艰难而曲折的,作为行政处罚与教育相结合的价值追求目标之一,要实现禁止并杜绝“只罚不教”和“重罚轻教”这类现象,还有很长的一段路要走,尤其是在我国当前行政执法的立法不尽完善、行政执法监督体制不够健全、行政执法队伍素质有待提高等问题日益突出的背景之下,要实现这一目标还有待于以上问题的解决。
三、适用行政处罚与教育相结合原则的路径分析
处罚与教育相结合原则是《中华人民共和国行政处罚法》确立的一条重要原则,在行政法原则体系中独具中国特色。[4]然而,作为一项独具中国特色并已成为我行政处罚基本原则之一的规范性要求,不仅在行政执法实践中面临着制定初衷与适用不当的矛盾困境,同时还存在着被扭曲、变相、不当适用的情形,这一方面是由于执法者片面追求行政效率,忽视社会整体效
益,漠视公民合法权益所造成的,另一方面也暴露出该原则法律制度上的“先天不足”。 党的十八大报告中明确提出了“全面推进依法治国”“加快建设社会主义法治国家”的方针口号,而要真正意义上实现“社会主义法治国家”这一宏伟目标,不仅要从制度层面对如何建设“社会主义法治国家”做出科学构建,还要善于发现适用现存制度时所存在的问题,并努力加以解决。因而,针对行政处罚与教育相结合原则本身以及其适用时所存在的问题,以下将就原则的制度完善、适用操作和执行监督三方面提出建议:
(一)加快完善教育及其与处罚相结合的法律规定,实现行政法的内部“和谐”
鉴于行政法内部关于处罚与教育的相关法律法规在数量和明细度上极不和谐的现状,有必要对“教育”在执行操作、结合适用时的相关问题从法律规范上加以确定,为教育措施的落实提供法律保障,使教育与处罚同样有法可依、有法必依。
教育的执行操作方面。说服教育的根本点在于以理服人、以情动人,因而在执行操作时应注意掌握开展教育的方法、技巧和策略,同时在教育的具体内容上,应保持相对的统一,如由执法人员自由裁量,可能造成在执法过程中个人因素对教育活动开展的变相或不当处理。故在法律规定中,不仅要对执行教育时所应采取的具体方法做出相应的规定,还要在教育的具体内容方面有所限制,这些内容主要应包括:证明具体违法行为的事实证据;违反法律的名称和条款以及具体内容;依法应当受到何种处罚及其程度;该行为已经或可能给社会造成的危害及其程度;行为人对前述内容应有的确认和态度;行为人对自己今后行为规范的认知与态度等。
教育与处罚相结合方面。从行政执法工作的总体进程上而言,处罚是教育的“后盾”,教育是处罚“先行” ,这一点决定了在法律法规中应明确教育应置于处罚之前,而非处罚之后,处罚应当建立在教育的基础上,并作为教育的有力后盾。这是能否真正落实教育与处罚相结合原则的关键,应当把教育程序设计为硬性的必经程序,规定不经此程序或者此程序没有履行到位的行政处罚为程序违规,责任人应受到必要的行政处分
(二)深化和谐法治理念,优化行政执法队伍
在现代文明建设中,法治追求的价值准则和目标是社会和谐,在法律调整之下,社会高度稳定,处于有序与和谐的状态。[5]追求和实现现代社会的高度和谐,不仅要求我们在行政执法中坚持推进依法行政,同时还要深化和谐法治理念,以尊重和保障人权,保障人民群众的政治、经济和文化权益作为行政执法的出发点和落脚点,以和谐法治理念指导行政执法实践,将处罚和教育进行有机结合,寓教育于行政处罚的全过程,用充满人文关怀的方式化解和处理社会矛盾,通过人性化的纠纷解决机制实现人与人的和谐相处,促进社会主义社会的和谐。
在适用行政处罚与教育相结合原则的过程中,除了要求执法者深化和谐法治理念之外,建设一支技能过硬、素质优良的行政执法队伍也十分重要。在2005年“杜宝良事件”中,正是由于执法者自身业务水平不高、执法观念不强、素质能力偏低等,才致使执法主体在行政执法过程中没有完全把握行政处罚的真正目的、没有认真看清说服教育的积极作用、没有正确处理好处罚与教育之间的关系,以致在案件事发后,造成了对行政机关的名誉、威信带来负面影响和群众对执法机关的执法深有抵触的严重后果。要真正发挥行政处罚与教育相结合原则的积极作用、正确协调和处理好处罚与教育间的辨证关系、努力构建社会主义和谐法治社会,完善行政执法体制、加强行政执法队伍建设、优化行政执法队伍,势在必行。
(三) 完善行政执法监督体制,建立配套责任追究制度
孟德斯鸠认为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[6]同理,享有行政权的执法主体,也难以脱离滥用权力的群体,一旦滥用权力之势不加控制、愈加猖獗,处罚于教育相结合原则的适用也自然会出现问题,而完善行政执法监督体制,建立配套责任追究制度,则有利于提高原则在行政执法中的规范性和适用性。
完善行政执法监督体制,应从规范行政主体在适用原则时的具体行为出发。处罚与教育相结合,实践中往往存在只罚不教和重罚轻教现象,两者并未实现有机结合,要解决此类问题,很重
要的一条途径则是建立并完善权责明确、行为规范、切实有效、保障有力的行政执法监督体制,按照职权法定、权责统一、违规必究的原则,清理和规范各级行政执法主体在适用原则时扭曲、变相、不当适用的行为,适当条件下建立健全行政执法评议考核制度,从源头上对行政处罚和教育相结合原则的不当适用行为加以制止,以发挥并实现原则的最大功效。
建立配套责任追究制度,在一定程度上可以说是为执法监督搭建“后盾”,它可以有效地解决执法主体在对原则不加合理适用时是否应该承担责任、对谁承担责任、承担多少责任的问题,为执法监督提供后续的制度保障。在具体落实中,制度可以在内容中明确规定执法人员不经教育程序和不按规定程序教育的相关法律责任和行政责任,并将其作为单位和个人工作考核的硬性指标,同时在对责任主体进行追究的同时,也应将教育的精神主旨贯穿其中,以追求现实处罚的真正目的所在。
结 语
在民主、法治日益充斥视野并幻化为时代精神的今天,建设社会主义法治国家已不仅仅只是一个口号,它要求立法者顺时代之变迁、完善立法,要求司法者怀正义之仁心、公正司法,要求执法者汲法制之精髓、严格执法。这是基于以上三方面建议所联想到的,也是建设一个民主法治、公平正义、政治文明的社会主义法治国家和社会主义和谐法治社会的希望所在。而作为建设社会主义法治国家和社会主义和谐社会系统工程的一个重要环节,行政处罚与教育相结合原则制度也自然不应当仅仅停留在理论探讨层面,而应走向规范层面,落实到实践层面,才能体现行政处罚于教育相结合的价值追求
作为行政法原则体系中的一条重要原则,行政处罚与教育相结合原则曾一度被人们称作是“独具中国特色”, [1]这点在1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)中即可见一斑,同时在以上法规中明确将该原则规定为“教育与处罚相结合”,这也在一定程度上体现了这一原则在我国立法中确立的必要性和重要性。然而,作为一项已上升至普通法位阶的规范性要求,行政处罚与教育相结合原则在行政执法中却正饱受着立法者制定初衷与执法者适用不当的矛盾困境,行政执法实践中处罚与教育的严重脱节、相互排斥、结合不佳不仅使该原则原有的约束力、影响力、规范力大打折扣,更使众多行政执法机关陷入了行政执法受群众强烈抵触的被动境地。因而,本文拟对该原则的价值追求、执法适用等问题作初步探讨,以求从制度层面上对如何在行政执法实践中更好适用该原则做出解答,借以引起人们对该原则制度的关注。
一、行政处罚与教育相结合的内涵及必要性探析
(一)行政处罚与教育相结合的内涵探析
行政处罚与教育相结合,在我国1996年颁布的《行政处罚法》第五条“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”中得以充分体现,以该法律条文的具体明文规范为切入点,对该原则进行深入剖析,可以得知该原则包括以下四层含义:
1.“处罚”主体法定
结合《行政处罚法》第三条第一款“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。”可以得知,除行政机关享有享有行政处罚权外,其他任何机关、组织和个人均不得行使行政处罚权。
2.适用的前提特定
行政机关只有在实施行政处罚和纠正违法行为的过程中和前提下,才能对适用行政处罚与教育相结合原则,否则,该原则不具有法定力、约束力、规范力。
3.对适用原则的强制性程度一定
根据法理上对规范性要求的分类和《行政处罚法》第五条之明文规定“应当坚持处罚与教育相结合”,要求执法主体在行政执法中应严格遵守和适用行政处罚与教育相结合,即享有行政处罚权的行政机关在行政执法实践中必须、强制、义务地对处罚与教育加以结合,而非可以、任意、选择地对教育与处罚进行结合适用。
4.“教育”对象特定
在行政处罚中,处罚的对象必然是公民、法人或者其他组织,这也在一定程度上决定了教育的对象特定,即公民、法人或者其他组织。
(二)行政处罚与教育相结合的必要性探析
教育与处罚各有其相互不可替代的功能和作用,二者的结合实质上是作用的结合与互补,是功能的有机整合,同时,最大程度地追求教育和处罚的完美结合,也是制定行政处罚与教育相结合原则的出发点和基本理念。通过对行政处罚和教育各自功能和特征的分析,可以进一步明晰行政处罚与教育相结合的必要性原理。
1.行政处罚的滞后性、负效应性
行政处罚是行政主体对违反行政法律规范尤其是违反行政管理制度的行政相对人的人身、财产、名誉或者其他权益的限制或者剥夺,或者对其科以新的义务的行政制裁行为。
由于行政违法行为与行政处罚两者本身处于两个完全独立、相互区别的范畴体系之中,并且两者在发生时间上存在明显的前后递进关系,同时,以人身的、财产的、名誉的等法律制裁为表现形式的行政处罚又是建立在行政违法行为确已发生且已危害社会公共利益或社会秩序或对公民、法人、其他组织的合法权益造成侵害的基础之上的,因而不可避免地会产生行政处罚
滞后于行为违法行为的法律后果。故在一定程度上我们可以说:行政处罚带有滞后性的表征,它以行政违法行为确已发生并已产生实质危害为前提要件,而它本身则是对行政违法行为的一种事后处理和法律制裁。
同时,行政权作为一种公权利,如果“行政权力的运作状况违反法律的规定、超越了法律的界限、违背了法律的目的,则会对公共利益和公民权利产生消极的作用。”[2]而作为行政权运作表现形式之一的行政处罚,不仅存在着违反法律规定、超越法律规定、违背法律目的的现实可能性,而且由于其本身所具有的对行政相对人带来不利影响的制裁性质,决定了在该行政权力的运作过程中必然会故意或不故意、间接或不间接地对公共利益和公民权利产生负面的消极影响。因而,从行政处罚本质属性上看,行政处罚带有明显的负效应性,而试图降低和尽量减少这种负效应所产生的不利影响,则有赖于行政执法监督的进一步完善和行政执法队伍执法水平的不断提高。
2.教育的预防性、正效应性
相比较于行政处罚,教育则更偏向是一种事前机制,具有预防违法犯罪和促使公民自觉遵守法律的作用,这点尤其体现在教育具有预防性和正效应性上。
一方面,对于对一些严重的违法行为,执法者通过对违法者认真分析其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性,不仅能够使违法者认清其行为的严重性、违法性并从内心对其所实施的行为产生畏惧心理,同时有利于促进社会上自觉形成一种抵制违法行为的氛围,最终实现教育公民、纠正违法、预防犯罪的目的。
另一方面,对于一些违法者不知道自己的行为触犯了法律、法规的轻微违法者、危害后果非常轻的初犯、偶犯,执法者通过指出其行为的违法性,以教育、警告为主,可以获得良好的社会效益。以教育代替处罚,不仅可以使违法者从内心对人性化的执法方式产生感激,使其从良心上进行自我谴责,以在今后自觉抵制同类违法行为的发生,同时也可以起到降低执法成本,提高执法效率的积极作用,相比行政处罚的诸多不利影响,教育的正效应性尤为明显。
3.处罚是教育的“后盾”,教育是处罚的“先行”
处罚是教育的“后盾”,即处罚不是目的而是手段,它是在教育无法达到目的的情况下,不得不采取的手段,而在教育能达到目的的情况下,一般不采取处罚手段而以说服教育代替。 教育是处罚的“先行”。行政执法的最终目的是教育公民守法,让法律得到普遍遵守和执行,对于一些情节轻微、危害不大的违法行为,通过对违法者说服教育能达到目的的情况下,应首先以教育为出发点,将其作为“先行”,而非一味地以处罚代替一切,忽略相比之下教育的更优积极作用。
二、行政处罚与教育相结合原则的价值追求
基于行政处罚与教育相结合在我国行政执法实践中正遭受着适用不佳、操作不当、执行错位等严峻考验,因而,探寻行政处罚与教育结合的最佳方式,了解行政处罚与教育相结合原则的价值追求,对如何解决该原则在行政执法实践中的适用性问题将起到积极作用。
(一)坚持行政处罚与教育并存
行政处罚与教育,两者不可偏废,并应贯穿并行于行政执法实践的整个过程之中,使两者在原有积极作用充分发挥的基础之上,通过最优化结合,实现“1+1〉2”的功效。
坚持行政处罚与教育并存,一方面应认清两者间的辨证统一关系,即处罚与教育处于既对立又统一的共同体之中,要最大化地发挥行政处罚与教育相结合原则的作用,既不能弃处罚存教育也不能弃教育存处罚,否则,原有的功效将难以发挥甚至出现负面效应。例如2005年发生的“杜宝良事件”,不仅暴露出行政处罚与教育在行政执法中的严重脱节、相互背离,更为严重的是给行政执法机关的形象和威信带来巨大的负面效应。另一方面,要摆正处罚与教育在适用时的正确位置,在两者同时存在并在行政执法实践中严格适用的前提下,欲实现行政处罚与教育相结合原则所追求的理想效果,务必将处罚与教育同等对待,尤其是执法者,应将“处罚并教
育”的理念根植于思想之中、贯穿于执法之中、体现于行动之中,这样,才能真正发挥处罚与教育相结合的最大功效,体现行政处罚与教育相结合原则的价值所在。
(二)重视教育的作用及采用正确的教育方法
“教育,在行政执法中,即指说服教育,是指行政执法人员在办案过程中,运用法律法规、政策形势对违法行为人的前途给于明确和教育,促使其弄清是非界限,在权衡利弊得失的前提下,使其到达转变思想,端正态度,自觉接受调查取证并如期履行行政处罚决定的一种方法。”[3] 通过以上对教育概念的界定,我们发现,教育不仅能加深违法行为人对自己违法行为的思想认识,使其从内心对已然发生的违法行为心生愧疚和内心谴责,同时还可以起到帮助违法行为人消除心理障碍、自觉提高守法的意识的作用。因而,在行政处罚的同时,应大力重视和充分发挥教育的积极作用,将教育融入和贯穿于行政处罚之中,转变长久以来重处罚轻教育的陈旧观念。
在重视教育在行政执法中作用的同时,采取正确的教育方法也尤为重要,而由于行政执法中的教育区别与普通意义上的教育,故在对违法行为者给予帮助教育时应采取特殊的教育方法,主要方法有:
1.疏导法
这种方法主要以对违法行为人的正面引导为主,通过运用明确有力的语言并结合相应的法律法规对行为人违法事实进行分析说明,同时帮助其分析产生错误的原因,打击其试图逃避处罚的侥幸心理,使其从内心深感自责愧疚,自觉承认错误。
2.例证法
例证,即是对违法行为人举出带有典型性的具体实例,使其从具体可知的实例中明晰原本抽象的利益得失,这种方法对一些文化素质低、法律意识淡薄的行为人尤为适用,甚至在某些情况下,通过一个典型的实例,可以起到加深行为人抵制违法行为、自觉提高守法意识的积极作用。
3.规劝法
这种方法相比于疏导法和例证法,对违法行为人而言有着更强感染力,它主要是通过周围环境对行为人的内心产生影响,具体操作方法是由违法行为人的亲属、朋友、领导、同事等其他社会关系人员对行为人进行规劝,使其思想上转变态度,内心上进行反省并从中吸取教训,在今后的生活中避免同类行为的发生。
(三)禁止“只罚不教”和“重罚轻教”
欲实现行政处罚与教育相结合原则的价值追求所在,不可忽略和偏废的一点即是在行政执法实践中要坚决杜绝“只罚不教”和“重罚轻教”现象的出现。两者只要存一,都会给享有公权力的行政执法机关的执法效率和社会形象带来巨大负面冲击,尤其是在“和谐”理念盛行于当前的大背景下,在努力构建和谐法治社会的大环境下,“只罚不教”和“重罚轻教”这种违反原则、破坏“和谐”的执法手段和执法理念,势必阻碍我国构建社会主义和谐社会的发展进程,势必为广大人民群众所唾弃。
要真正意义上实现一个原则制度的价值追求是艰难而曲折的,作为行政处罚与教育相结合的价值追求目标之一,要实现禁止并杜绝“只罚不教”和“重罚轻教”这类现象,还有很长的一段路要走,尤其是在我国当前行政执法的立法不尽完善、行政执法监督体制不够健全、行政执法队伍素质有待提高等问题日益突出的背景之下,要实现这一目标还有待于以上问题的解决。
三、适用行政处罚与教育相结合原则的路径分析
处罚与教育相结合原则是《中华人民共和国行政处罚法》确立的一条重要原则,在行政法原则体系中独具中国特色。[4]然而,作为一项独具中国特色并已成为我行政处罚基本原则之一的规范性要求,不仅在行政执法实践中面临着制定初衷与适用不当的矛盾困境,同时还存在着被扭曲、变相、不当适用的情形,这一方面是由于执法者片面追求行政效率,忽视社会整体效
益,漠视公民合法权益所造成的,另一方面也暴露出该原则法律制度上的“先天不足”。 党的十八大报告中明确提出了“全面推进依法治国”“加快建设社会主义法治国家”的方针口号,而要真正意义上实现“社会主义法治国家”这一宏伟目标,不仅要从制度层面对如何建设“社会主义法治国家”做出科学构建,还要善于发现适用现存制度时所存在的问题,并努力加以解决。因而,针对行政处罚与教育相结合原则本身以及其适用时所存在的问题,以下将就原则的制度完善、适用操作和执行监督三方面提出建议:
(一)加快完善教育及其与处罚相结合的法律规定,实现行政法的内部“和谐”
鉴于行政法内部关于处罚与教育的相关法律法规在数量和明细度上极不和谐的现状,有必要对“教育”在执行操作、结合适用时的相关问题从法律规范上加以确定,为教育措施的落实提供法律保障,使教育与处罚同样有法可依、有法必依。
教育的执行操作方面。说服教育的根本点在于以理服人、以情动人,因而在执行操作时应注意掌握开展教育的方法、技巧和策略,同时在教育的具体内容上,应保持相对的统一,如由执法人员自由裁量,可能造成在执法过程中个人因素对教育活动开展的变相或不当处理。故在法律规定中,不仅要对执行教育时所应采取的具体方法做出相应的规定,还要在教育的具体内容方面有所限制,这些内容主要应包括:证明具体违法行为的事实证据;违反法律的名称和条款以及具体内容;依法应当受到何种处罚及其程度;该行为已经或可能给社会造成的危害及其程度;行为人对前述内容应有的确认和态度;行为人对自己今后行为规范的认知与态度等。
教育与处罚相结合方面。从行政执法工作的总体进程上而言,处罚是教育的“后盾”,教育是处罚“先行” ,这一点决定了在法律法规中应明确教育应置于处罚之前,而非处罚之后,处罚应当建立在教育的基础上,并作为教育的有力后盾。这是能否真正落实教育与处罚相结合原则的关键,应当把教育程序设计为硬性的必经程序,规定不经此程序或者此程序没有履行到位的行政处罚为程序违规,责任人应受到必要的行政处分
(二)深化和谐法治理念,优化行政执法队伍
在现代文明建设中,法治追求的价值准则和目标是社会和谐,在法律调整之下,社会高度稳定,处于有序与和谐的状态。[5]追求和实现现代社会的高度和谐,不仅要求我们在行政执法中坚持推进依法行政,同时还要深化和谐法治理念,以尊重和保障人权,保障人民群众的政治、经济和文化权益作为行政执法的出发点和落脚点,以和谐法治理念指导行政执法实践,将处罚和教育进行有机结合,寓教育于行政处罚的全过程,用充满人文关怀的方式化解和处理社会矛盾,通过人性化的纠纷解决机制实现人与人的和谐相处,促进社会主义社会的和谐。
在适用行政处罚与教育相结合原则的过程中,除了要求执法者深化和谐法治理念之外,建设一支技能过硬、素质优良的行政执法队伍也十分重要。在2005年“杜宝良事件”中,正是由于执法者自身业务水平不高、执法观念不强、素质能力偏低等,才致使执法主体在行政执法过程中没有完全把握行政处罚的真正目的、没有认真看清说服教育的积极作用、没有正确处理好处罚与教育之间的关系,以致在案件事发后,造成了对行政机关的名誉、威信带来负面影响和群众对执法机关的执法深有抵触的严重后果。要真正发挥行政处罚与教育相结合原则的积极作用、正确协调和处理好处罚与教育间的辨证关系、努力构建社会主义和谐法治社会,完善行政执法体制、加强行政执法队伍建设、优化行政执法队伍,势在必行。
(三) 完善行政执法监督体制,建立配套责任追究制度
孟德斯鸠认为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[6]同理,享有行政权的执法主体,也难以脱离滥用权力的群体,一旦滥用权力之势不加控制、愈加猖獗,处罚于教育相结合原则的适用也自然会出现问题,而完善行政执法监督体制,建立配套责任追究制度,则有利于提高原则在行政执法中的规范性和适用性。
完善行政执法监督体制,应从规范行政主体在适用原则时的具体行为出发。处罚与教育相结合,实践中往往存在只罚不教和重罚轻教现象,两者并未实现有机结合,要解决此类问题,很重
要的一条途径则是建立并完善权责明确、行为规范、切实有效、保障有力的行政执法监督体制,按照职权法定、权责统一、违规必究的原则,清理和规范各级行政执法主体在适用原则时扭曲、变相、不当适用的行为,适当条件下建立健全行政执法评议考核制度,从源头上对行政处罚和教育相结合原则的不当适用行为加以制止,以发挥并实现原则的最大功效。
建立配套责任追究制度,在一定程度上可以说是为执法监督搭建“后盾”,它可以有效地解决执法主体在对原则不加合理适用时是否应该承担责任、对谁承担责任、承担多少责任的问题,为执法监督提供后续的制度保障。在具体落实中,制度可以在内容中明确规定执法人员不经教育程序和不按规定程序教育的相关法律责任和行政责任,并将其作为单位和个人工作考核的硬性指标,同时在对责任主体进行追究的同时,也应将教育的精神主旨贯穿其中,以追求现实处罚的真正目的所在。
结 语
在民主、法治日益充斥视野并幻化为时代精神的今天,建设社会主义法治国家已不仅仅只是一个口号,它要求立法者顺时代之变迁、完善立法,要求司法者怀正义之仁心、公正司法,要求执法者汲法制之精髓、严格执法。这是基于以上三方面建议所联想到的,也是建设一个民主法治、公平正义、政治文明的社会主义法治国家和社会主义和谐法治社会的希望所在。而作为建设社会主义法治国家和社会主义和谐社会系统工程的一个重要环节,行政处罚与教育相结合原则制度也自然不应当仅仅停留在理论探讨层面,而应走向规范层面,落实到实践层面,才能体现行政处罚于教育相结合的价值追求