城中村改造的问题及对策
目前，我国处于经济快速发展阶段，城市规模急剧扩张，对土地的需求量越来越大，随之在城市发展过程中出现大量“城中村”。“城中村”是我国城市化进程中带有普遍性的社会现象，同时也是在我国特有的土地所有制和文化背景下，快速推进城市化进程中出现的特殊问题。
1.城中村的产生
城中村，又称都市村庄，是指已经纳入城市总体规划建设范围内，农业用地很少或已经没有，居民职业结构与生存方式已经向城市转型，但建筑景观和居民文化习俗仍缺乏城市社区内涵特征，建立在集体性质土地的习惯上仍称为“村”的居民聚落。城中村是以本地居民出租房屋获得经济来源、外地户籍居民承租房屋获得临时住所、兼有内部服务型经济为主的城乡过渡型社区。城中村现象的产生，是内外因综合作用的结果。集体土地制度的缺陷，是其内在的制度根源，即产权主体与产权内涵界定不清晰，导致了围绕集体土地增值利益分配的博弈；快速城市化进程、大量外来人口带来的低端住房市场需求、政府在任期制下的短期行为与法治管理能力的缺陷，是城中村现象产生的外部具体条件。内因与外部条件的结合，导致了城中村的产生。其中，政府在城市化进程中应尽职责的缺位，对城中村问题的产生负有不可推卸的责任。
2.城中村的特点
城中村与周边城市地区相比，有一些特征，首先城中村土地属于集体所有制土地，基本以农村居民宅基地为主、其他建设用地为辅，农用土地不断减少以至消失，成熟的城中村已经没有农用土地。其次，建筑物以村民家庭住宅楼为主，缺乏统一规划，建筑密度和建筑容积率很高，违章建筑和私搭乱建多，城市基础配套设施缺乏，缺少必要的城市公共绿地、文化、体育、休闲设施等。然后，本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡，人口职业构成复杂，外来人口居多，本地居民和外来人口文化素质普遍不高，社会治安难度大，本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会，相互之间为房东和房客关系。最后，城中村村民主要的经济来源是房屋出租收入、集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业，外来人口以居住为主，部分在本村从事经营，房屋租赁及其衍生经济成为城巾村主要经济模式。
3.城中村改造的意义
首先，改造城中村，是构筑经济社会发展新平台的客观要求。必须把城郊接合部作为经济社会发展的主战场，积极推进城中村改造，着力打好这场硬仗，努力形成城乡互动、交融发展的新格局。其次，是推进工业化、城市化和城郊新农村建设进程的必然要求。随着工业化和城市化进程的加快，城市的规模在扩大，城市的功能在强化，解决“城中村”问题势在必行。因此，改造城中村是一种方向、一种趋势，既顺应工业化和城市化的发展趋势，又符合城郊新农村建设要求，使工业化、城市化和新农村建设并驾齐驱。也是改善城郊农民生产生活条件的迫切要求。村民住房困难比较突出，村内公共服务和公共设施严重缺乏，农民要求改善居住条件、提高生活质量的愿望呼声非常强烈。改造城中村，有利于从根本上解决城郊农民的生产生活问题，是政府职责和群众愿望的有机统一，也是一项为民造福的民心工程。 最后改造城中村，是构建社会主义和谐社会的内在要求。由于受城乡二元体制的影响，城中村成为城市管理不到位、农村管理不着边的“游离体”，“脏乱差”、“假伪劣”等问题屡禁不止。如果不及时解决， 很可能出现贫民窟，成为社会最不稳定的地区，影响和谐社会的建设。改造城中村，有利于建立良好的城乡公共秩序，使城市发展、城中村发展与村民发展融合和谐。
4.城中村改造中出现的问题
城中村的改造有利也有弊，而且在改造中也多方面都容易出问题。首先，其开发主体就不适格。从事房地产开发的主体必须是具有一定资质的房地产开发企业，没有满足这些条件
是禁止从事房地产开发的。这不仅仅是资质、能力、经验的问题，还是社会责任感和道德约束力的体现。而城中村改造项目中的绝大部分开发主体根本就不能满足以上条件，更甚者，是直接由村委会作为主体来开发建设的。其次，土地性质不合法。房地产开发企业在城市规划区内的国有土地上进行开发建设，即只有取得了建设用地使用权(国有土地使用权) 才能从事房地产开发，而城中村改造项目很多直接是在集体土地上进行房地产开发及经营，这样做是严重的违法行为，造成了集体土地资源的流失，严重的侵害了集体成员的利益。第三，不符合城市整体规划。城中村改造如果没有纳入到城市规划，或者暂时没有纳入到城市规划，那么它不但影响了城市的整体结构和功能，同样也不能很好的发挥自身的功能，更有可能给城 市的发展带来巨大的障碍。会冲击房地产市场，成为造成房地产市场泡沫的原因之一，给市场的调控带来了困难。大量的炒房会产生泡沫，那是因为炒房导致增加的市场需求量高于开发量，造成了市场需求量大增的假象，从而诱使开发企业加大开发力度；而城中村改造项目的销售使实际的需求量小于开发量，造成市场萎靡的假象。还可能给社会安定埋下了隐患。城中村改造项目合法性的缺失会导致巨大的法律风险。房屋是最重要社会不动产之一，有甚者几乎构成了工薪阶层的全部家庭财产，不能办理房产证也就意味着缺乏有效的权属证明，不能证明该房屋是属于自己的合法财产，更不能上市流通，在很大程度上限制了物的使用范围和利用价值。如果项目没有取得建设用地规划许可证还将面临被强行拆除的危险，动辄涉及成百上千人的贴身利益，势必造成巨大的纠纷以致于引起社会波动，不安定因素会随之增加，成为了构建和谐社会的脓疮毒瘤。而且拆迁补偿政策灵活性远远不够。政策可操作性也很差。国有土地上非住宅拆迁补偿，按照目前政策 只能货币补偿，实际操作中难度较大。大多数被拆企业要求落实企业迁建用地，以便生产和经营能顺利进行。安置滞后亦会引发不少矛盾。征地拆迁安置在政策上讲是先安后拆，但落实不好是相当普遍的现象由此而引发不少的矛盾，拆迁安置机制不规划是唯一引发矛盾的根源。安置房小区的物业管理一向来是个比较大的难题。小区里的住户都是原本村里的农民转变过来的。无论是经济能力还是生活习惯等都与一般小区的住户有一定差距。物业费交不上来，物业公司处于亏损状态的话势必在绿化养护，清洁卫生，小区保卫等方面都出现问题，使安置房小区变回到原本城中村的脏乱差的局面。 5.城中村改造的思路与对策
既然城中村改造中具有那么多的隐患，就必须采取一系列措施改善这些情况。首先，将村民重新纳入教育培训计划，使其能够真正适应城市社会生活的转变城中村改造不是单纯的城市建设问题，目前很多城市都存在重视城中村的景观改造而忽视人的改造的问题，改造后村民的生存方式根本没有得到改变，依旧过着游手好闲的生活，是城市人力资源的极大浪费。因此城中村改造应重新将村民纳入教育培训计划，提高村民就业技能与水平，为村民自主创业提供智力与资金扶持。村民自主创业、自力致富需要好的带头人，改造后的城中村也需要合格的管理者，因此有必“原村官”的教育培训，使其能够适应现代城市社区管理要求的转变。转变后的社区组织，负责原村委会份内的公共管理事务，将集体经济经营管理职能分离出去。对村集体经济实行现代股份制企业改造，政企分开，由具备专门知识的人员负责股份制企业的经营，采取市场化运作，扩大经营范围，实现股份制企业资产的保值、增值。其次，在改造的拆迁安置补偿方案中．重新筹集村民的社会保险基金、教育培训基金及风险创业基金对承担了村民医疗、养老等社会保险功能的集体物业，建议采取实物补偿与现金补偿相结合的方式，重新建立起村民社会保险基金及风险创业基金。这样既可以为村民提供基本的保障，又可以减少村民的阻力，最重要的是断绝村民对集体经济的依赖，鼓励村民自食其力，打破以往那种元所事事、游手好闲的生存状态。改造中也要注意因地制宜，制定出各村改造的优惠政策对于城中村改造的高额成本，为使改造具有投资的吸引力，将土地市场价格作为取得土地的机会成本，将拆迁安置回迁成本作为取得土地的价格，在容积率和优惠政策方面
进行调节，使改造项目具有竞争力。一般城中村现有容积率较高，仅采用容积率的手段来提高项目的可行性则势必造成容积率居高不下的情况，因此城中村改造应因地制宜在土地出让金及城市建设配套费上给予优惠，使满足城市规划要求的条件下增加项目的可行性。将城中村改造纳入城市发展建设年度计划也是一项颇具成效的措施。规范城中村改造建议政府对城市建成区范围内及城市总体规划范围内城乡结合部的城中村改造进行立项，纳入城市发展建设年度计划，将城中村改造的土地供应列入土地利用年度计划，提高城市土地利用效率，减少新增土地供应，推进城中村改造。城中村改造立项后，实施程序化规范化管理，避免出现新的管理漏洞。城中村改造程序设计如下：对于还未纳入年度改造计划的城中村，房地产开发商已有投资意向的，政府必须做好基础性的调查工作，制定优惠政策时应参考土地市场价格及开发价值最大化的开发方案的经济指标，避免政府官员寻租行为的发生。改造的同时还要注意预防新的城中村产生。其一要加强农村土地使用管理，从源头上堵住城中村。对城市建设征地过程中及近期列人城市建设范围内村庄的集体所有土地，提前纳入城市规划管理及城市建设管理的范畴，理顺农民宅基地及自留地的使用、规划和建设管理问题，解决滋生城中村的土地二元管理体制问题；其二是政府应承担起应有的责任，关注城市发展的社会问题。城市化发展较快地区的大量流动人口的安居问题是城中村出租屋经济赖以生存的社会土壤。所我觉得在城市扩展过程中，与被征地农民及其村集体合作建立起合法、规范、有序的城市廉租房供应机制。这样可以解决政府建设廉租房的资金问题，以及城中村乱搭乱建造成的居住环境卫生、消防安全和现有出租屋管理混乱问题，还可以解决村民的后顾之忧。
6.结语
“城中村”改造是一项复杂的系统工程，不仅涉及到社会、经济、法律、文化等多个领域，同时也是政府、房地产开发商、城中村集体和原村民等多方主体的博弈过程，并涉及农民、农村在城市化进程中的现实生活状况与长远出路。城中村改造必须以加快城市化、现代化进程，缓解城乡二元结构的矛盾、促进社会文明进步为目标，以制度创新、机制创新为动力，在切实保护农民根本利益、维护社会长期稳定的前提下，充分运用市场机制和行政、法律手段，从管理体制、物质形态、经济组织等方面，因地制宜、统筹安排、多种形式，稳步推进城中村改造。这项由政府主 导，开发商、村民参与的大项工程，必须做到有法可依、有章可循，开发商在开发过程中不能单纯为了获取利益而牺牲村民的权益，只有协调好各方利益才能更好的实现城中村改造。
城中村改造的问题及对策
目前，我国处于经济快速发展阶段，城市规模急剧扩张，对土地的需求量越来越大，随之在城市发展过程中出现大量“城中村”。“城中村”是我国城市化进程中带有普遍性的社会现象，同时也是在我国特有的土地所有制和文化背景下，快速推进城市化进程中出现的特殊问题。
1.城中村的产生
城中村，又称都市村庄，是指已经纳入城市总体规划建设范围内，农业用地很少或已经没有，居民职业结构与生存方式已经向城市转型，但建筑景观和居民文化习俗仍缺乏城市社区内涵特征，建立在集体性质土地的习惯上仍称为“村”的居民聚落。城中村是以本地居民出租房屋获得经济来源、外地户籍居民承租房屋获得临时住所、兼有内部服务型经济为主的城乡过渡型社区。城中村现象的产生，是内外因综合作用的结果。集体土地制度的缺陷，是其内在的制度根源，即产权主体与产权内涵界定不清晰，导致了围绕集体土地增值利益分配的博弈；快速城市化进程、大量外来人口带来的低端住房市场需求、政府在任期制下的短期行为与法治管理能力的缺陷，是城中村现象产生的外部具体条件。内因与外部条件的结合，导致了城中村的产生。其中，政府在城市化进程中应尽职责的缺位，对城中村问题的产生负有不可推卸的责任。
2.城中村的特点
城中村与周边城市地区相比，有一些特征，首先城中村土地属于集体所有制土地，基本以农村居民宅基地为主、其他建设用地为辅，农用土地不断减少以至消失，成熟的城中村已经没有农用土地。其次，建筑物以村民家庭住宅楼为主，缺乏统一规划，建筑密度和建筑容积率很高，违章建筑和私搭乱建多，城市基础配套设施缺乏，缺少必要的城市公共绿地、文化、体育、休闲设施等。然后，本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡，人口职业构成复杂，外来人口居多，本地居民和外来人口文化素质普遍不高，社会治安难度大，本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会，相互之间为房东和房客关系。最后，城中村村民主要的经济来源是房屋出租收入、集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业，外来人口以居住为主，部分在本村从事经营，房屋租赁及其衍生经济成为城巾村主要经济模式。
3.城中村改造的意义
首先，改造城中村，是构筑经济社会发展新平台的客观要求。必须把城郊接合部作为经济社会发展的主战场，积极推进城中村改造，着力打好这场硬仗，努力形成城乡互动、交融发展的新格局。其次，是推进工业化、城市化和城郊新农村建设进程的必然要求。随着工业化和城市化进程的加快，城市的规模在扩大，城市的功能在强化，解决“城中村”问题势在必行。因此，改造城中村是一种方向、一种趋势，既顺应工业化和城市化的发展趋势，又符合城郊新农村建设要求，使工业化、城市化和新农村建设并驾齐驱。也是改善城郊农民生产生活条件的迫切要求。村民住房困难比较突出，村内公共服务和公共设施严重缺乏，农民要求改善居住条件、提高生活质量的愿望呼声非常强烈。改造城中村，有利于从根本上解决城郊农民的生产生活问题，是政府职责和群众愿望的有机统一，也是一项为民造福的民心工程。 最后改造城中村，是构建社会主义和谐社会的内在要求。由于受城乡二元体制的影响，城中村成为城市管理不到位、农村管理不着边的“游离体”，“脏乱差”、“假伪劣”等问题屡禁不止。如果不及时解决， 很可能出现贫民窟，成为社会最不稳定的地区，影响和谐社会的建设。改造城中村，有利于建立良好的城乡公共秩序，使城市发展、城中村发展与村民发展融合和谐。
4.城中村改造中出现的问题
城中村的改造有利也有弊，而且在改造中也多方面都容易出问题。首先，其开发主体就不适格。从事房地产开发的主体必须是具有一定资质的房地产开发企业，没有满足这些条件
是禁止从事房地产开发的。这不仅仅是资质、能力、经验的问题，还是社会责任感和道德约束力的体现。而城中村改造项目中的绝大部分开发主体根本就不能满足以上条件，更甚者，是直接由村委会作为主体来开发建设的。其次，土地性质不合法。房地产开发企业在城市规划区内的国有土地上进行开发建设，即只有取得了建设用地使用权(国有土地使用权) 才能从事房地产开发，而城中村改造项目很多直接是在集体土地上进行房地产开发及经营，这样做是严重的违法行为，造成了集体土地资源的流失，严重的侵害了集体成员的利益。第三，不符合城市整体规划。城中村改造如果没有纳入到城市规划，或者暂时没有纳入到城市规划，那么它不但影响了城市的整体结构和功能，同样也不能很好的发挥自身的功能，更有可能给城 市的发展带来巨大的障碍。会冲击房地产市场，成为造成房地产市场泡沫的原因之一，给市场的调控带来了困难。大量的炒房会产生泡沫，那是因为炒房导致增加的市场需求量高于开发量，造成了市场需求量大增的假象，从而诱使开发企业加大开发力度；而城中村改造项目的销售使实际的需求量小于开发量，造成市场萎靡的假象。还可能给社会安定埋下了隐患。城中村改造项目合法性的缺失会导致巨大的法律风险。房屋是最重要社会不动产之一，有甚者几乎构成了工薪阶层的全部家庭财产，不能办理房产证也就意味着缺乏有效的权属证明，不能证明该房屋是属于自己的合法财产，更不能上市流通，在很大程度上限制了物的使用范围和利用价值。如果项目没有取得建设用地规划许可证还将面临被强行拆除的危险，动辄涉及成百上千人的贴身利益，势必造成巨大的纠纷以致于引起社会波动，不安定因素会随之增加，成为了构建和谐社会的脓疮毒瘤。而且拆迁补偿政策灵活性远远不够。政策可操作性也很差。国有土地上非住宅拆迁补偿，按照目前政策 只能货币补偿，实际操作中难度较大。大多数被拆企业要求落实企业迁建用地，以便生产和经营能顺利进行。安置滞后亦会引发不少矛盾。征地拆迁安置在政策上讲是先安后拆，但落实不好是相当普遍的现象由此而引发不少的矛盾，拆迁安置机制不规划是唯一引发矛盾的根源。安置房小区的物业管理一向来是个比较大的难题。小区里的住户都是原本村里的农民转变过来的。无论是经济能力还是生活习惯等都与一般小区的住户有一定差距。物业费交不上来，物业公司处于亏损状态的话势必在绿化养护，清洁卫生，小区保卫等方面都出现问题，使安置房小区变回到原本城中村的脏乱差的局面。 5.城中村改造的思路与对策
既然城中村改造中具有那么多的隐患，就必须采取一系列措施改善这些情况。首先，将村民重新纳入教育培训计划，使其能够真正适应城市社会生活的转变城中村改造不是单纯的城市建设问题，目前很多城市都存在重视城中村的景观改造而忽视人的改造的问题，改造后村民的生存方式根本没有得到改变，依旧过着游手好闲的生活，是城市人力资源的极大浪费。因此城中村改造应重新将村民纳入教育培训计划，提高村民就业技能与水平，为村民自主创业提供智力与资金扶持。村民自主创业、自力致富需要好的带头人，改造后的城中村也需要合格的管理者，因此有必“原村官”的教育培训，使其能够适应现代城市社区管理要求的转变。转变后的社区组织，负责原村委会份内的公共管理事务，将集体经济经营管理职能分离出去。对村集体经济实行现代股份制企业改造，政企分开，由具备专门知识的人员负责股份制企业的经营，采取市场化运作，扩大经营范围，实现股份制企业资产的保值、增值。其次，在改造的拆迁安置补偿方案中．重新筹集村民的社会保险基金、教育培训基金及风险创业基金对承担了村民医疗、养老等社会保险功能的集体物业，建议采取实物补偿与现金补偿相结合的方式，重新建立起村民社会保险基金及风险创业基金。这样既可以为村民提供基本的保障，又可以减少村民的阻力，最重要的是断绝村民对集体经济的依赖，鼓励村民自食其力，打破以往那种元所事事、游手好闲的生存状态。改造中也要注意因地制宜，制定出各村改造的优惠政策对于城中村改造的高额成本，为使改造具有投资的吸引力，将土地市场价格作为取得土地的机会成本，将拆迁安置回迁成本作为取得土地的价格，在容积率和优惠政策方面
进行调节，使改造项目具有竞争力。一般城中村现有容积率较高，仅采用容积率的手段来提高项目的可行性则势必造成容积率居高不下的情况，因此城中村改造应因地制宜在土地出让金及城市建设配套费上给予优惠，使满足城市规划要求的条件下增加项目的可行性。将城中村改造纳入城市发展建设年度计划也是一项颇具成效的措施。规范城中村改造建议政府对城市建成区范围内及城市总体规划范围内城乡结合部的城中村改造进行立项，纳入城市发展建设年度计划，将城中村改造的土地供应列入土地利用年度计划，提高城市土地利用效率，减少新增土地供应，推进城中村改造。城中村改造立项后，实施程序化规范化管理，避免出现新的管理漏洞。城中村改造程序设计如下：对于还未纳入年度改造计划的城中村，房地产开发商已有投资意向的，政府必须做好基础性的调查工作，制定优惠政策时应参考土地市场价格及开发价值最大化的开发方案的经济指标，避免政府官员寻租行为的发生。改造的同时还要注意预防新的城中村产生。其一要加强农村土地使用管理，从源头上堵住城中村。对城市建设征地过程中及近期列人城市建设范围内村庄的集体所有土地，提前纳入城市规划管理及城市建设管理的范畴，理顺农民宅基地及自留地的使用、规划和建设管理问题，解决滋生城中村的土地二元管理体制问题；其二是政府应承担起应有的责任，关注城市发展的社会问题。城市化发展较快地区的大量流动人口的安居问题是城中村出租屋经济赖以生存的社会土壤。所我觉得在城市扩展过程中，与被征地农民及其村集体合作建立起合法、规范、有序的城市廉租房供应机制。这样可以解决政府建设廉租房的资金问题，以及城中村乱搭乱建造成的居住环境卫生、消防安全和现有出租屋管理混乱问题，还可以解决村民的后顾之忧。
6.结语
“城中村”改造是一项复杂的系统工程，不仅涉及到社会、经济、法律、文化等多个领域，同时也是政府、房地产开发商、城中村集体和原村民等多方主体的博弈过程，并涉及农民、农村在城市化进程中的现实生活状况与长远出路。城中村改造必须以加快城市化、现代化进程，缓解城乡二元结构的矛盾、促进社会文明进步为目标，以制度创新、机制创新为动力，在切实保护农民根本利益、维护社会长期稳定的前提下，充分运用市场机制和行政、法律手段，从管理体制、物质形态、经济组织等方面，因地制宜、统筹安排、多种形式，稳步推进城中村改造。这项由政府主 导，开发商、村民参与的大项工程，必须做到有法可依、有章可循，开发商在开发过程中不能单纯为了获取利益而牺牲村民的权益，只有协调好各方利益才能更好的实现城中村改造。