旧城改造中的土地问题及政策建议
摘要：随着中国城市建设的飞速发展，旧城改造引发的问题研究就成为了近年来盛而不衰的课题。本文在分析旧城改造现状的同时，结合深圳部分旧改新情况，探讨了旧城改造中的土地问题，并从土地政策的角度提出一些建议。
关键词：城市建设；旧城改造；土地问题
0引言
我国城市建设一日千里，城市的规划整合程度、新兴建筑的不断崛起似乎已成为了城市经济发展的标志。而“旧城改造”这一概念的提出，无疑成为了各大城市缓和城建中最大难题——城市拓展空间需求空前巨大而土地资源有限这一矛盾的一种有效途径。 1城市旧城改造概述
近年来，由于房地产行业的兴盛及耕地保护政策的出台，城市建设中土地资源严重匮乏。在这种背景下，中国各城市逐渐将建设重点转向旧城改造。经过近十年的建设，大部分城市已初见成效，破旧平房群、旧工业区等被新楼区所取代，城市面貌大为改观。2011年西安市因旧城改造成效显著荣获中国城市民生成就最佳范例奖，成为我国城市旧改的典范。旧改为改变土地二元所有制起到了积极作用。
以深圳市为例，深圳市正式投入到旧城改造始于2004年10月28日《城中村（旧村）改造暂行规定》的发布，政府鼓励国内外机构通过竞标开发或参与城中村改造项目，据统计，2010年度共计有
202个旧城改造更新项目上报至深圳市规划局。其中旧工业区、旧村居多的龙岗区上报数达到40%左右。深圳首批改造的25个项目于2009年底进入落实阶段，已为深圳市区提供了200万m2住宅用地、21万m2商务公寓、90万m2产业用房、21万m2办公、48万m2商业用地，总建筑面积397万㎡，大大缓解了深圳市区城市规划中土地紧缺的问题。
2旧城改造土地问题分析
在各地纷纷加快旧城改造步伐的同时，实际工作中却是纠纷不断，被拆迁者与拆迁者之间矛盾不断升级，甚至引发了群体性事件，严重影响了城市建设的形象与社会公共秩序。
这些纠纷的出现，其核心就是旧城改造中有关土地利益分配问题。笔者在多年的工作中发现，很多旧城区尤其是“城中村”改造中存在的主要问题有：
⑴ 土地形式混乱
由于城市建设的中心辐射作用，特别是像深圳这样的大型城市，旧城区的土地价值飞速提高。如罗湖区“金三角”片区在2009年开始整治时，“金三角”中心、布吉河沿岸等由于其特殊的地理位置（深圳市商业中心与金融中心），很多房屋在改造之前就早已产生了买卖关系，房地产市场已经非常活跃，其相应的土地使用权已转为国有土地使用权。
另外，据《中华人民共和国土地管理法》，建设项目一律要使用国有土地，只有村民用作宅基地或本村企事业用地才能使用村集体所
有土地。旧改整治将旧村中多余土地进行开发后作为商品房出售，进行房地产开发必须将土地转化为国有土地才能进行产权出让，这部分土地势必转化为国有土地，而同时村民拆迁安置用地使用集体土地，大部分城中村土地所有还是集体所有的形式，造成建设规划用地混杂不堪的局面。
⑵ 相关政策落实不到位
根据我国土地《城市房屋拆迁管理条例》，在对旧城改造过程中涉及到的房屋拆迁等必须进行相应的补偿。然而，在实际的工作中，很多地方在开展旧城改造时，对被拆迁人的土地只是进行了一定数额的象征性的补偿，被拆迁人土地使用权无法得到应有的补偿，其原有土地产生的土地差价利益在一定程度上是从被拆迁人转移到开发商身上。这也是导致矛盾激化的主要原因之一。
⑶ 土地流转后续配套服务体系不完善
伴随着旧城改造过程，旧城区绝大多数固有居民被分流到了城市其他地方，其村民身份发生转变，纳入城市化的管理，当地建筑区域重新规划，医疗、保险等都将与城市居民得到同等待遇。但是，由于我国人口众多，旧城区纷繁复杂，旧城区、旧村土地流转时当地管理机构的部分管理程序、操作规范存在不完善的地方，政府、企业和农民三方行为无法具体规范，农民和涉农企业的利益得不到保障。土地、房屋产权合同签订、违约责任等问题也得不到落实。 3建议
我国大部分城市目前可开发新用地极少，据统计，目前深圳全市
未利用地仅为4360hm2，仅占全市总面积的2.23%；深圳全市可进行旧城改造的总用地面积约为24000 hm2，占全市总面积的12.3%（深圳市陆地面积195200 hm2）。上述数据表明，旧城改造的前景是巨大的，也是必要的。
针对旧城改造中由于土地问题引发的种种矛盾，笔者提出下面几点建议：
⑴ 继续加强推行政府主导的城市重建模式，减少在旧改中对开发商过分的依赖。土地形式集中化，统一转化为国家所有，避免增加不必要的利益纠纷。
⑵ 对于既定的规章制度必须进一步落实到位，确立一定的监督机制，对细则进行完善补充，根据不同的城市特色推行不同的暂行办法，确保被拆迁人得到必要的、合理的土地补偿。
⑶ 建立具有最低生活保障、养老保险、合作医疗的多层次社会保障体系，保证一些旧城区、城中村居民在流转土地后老有所养、病有所医，解除其对于土地流转的后顾之忧。
⑷ 打破我国大部分城市旧城改造过商业化模式，增强政府的宏观决策主体作用，引入现代人居理念，集思广益，在社会、企业、政府等各方形成共识平台，既能缓和改造中的矛盾，又能形成多功能化的城市空间，提高城市品位与宜居度。
4结语
最后，在此基础上，笔者想补充一点。托斯托洛夫斯基曾经说过：“我们现在有的，你们将来都会有。而你们现在有的，我们永远不
会有。”[ ]在很多城市的老城区（城中村），都还留有一个城市古老的习俗、风貌。在旧改的同时，将现代与传统完美地结合，才能继续传统特色的现代继承，走出一片蓝天。
参考文献：
［1］王淇．旧城改造运行机制研究[j]．山西建筑， 2008，34(3) ［2］赵鲁军.伦敦旧城改造的启示[j].建筑工人，2009(1)
作者简介：王霞，女，1981年11月生，助理工程师，深圳市宝安区规划设计院。
旧城改造中的土地问题及政策建议
摘要：随着中国城市建设的飞速发展，旧城改造引发的问题研究就成为了近年来盛而不衰的课题。本文在分析旧城改造现状的同时，结合深圳部分旧改新情况，探讨了旧城改造中的土地问题，并从土地政策的角度提出一些建议。
关键词：城市建设；旧城改造；土地问题
0引言
我国城市建设一日千里，城市的规划整合程度、新兴建筑的不断崛起似乎已成为了城市经济发展的标志。而“旧城改造”这一概念的提出，无疑成为了各大城市缓和城建中最大难题——城市拓展空间需求空前巨大而土地资源有限这一矛盾的一种有效途径。 1城市旧城改造概述
近年来，由于房地产行业的兴盛及耕地保护政策的出台，城市建设中土地资源严重匮乏。在这种背景下，中国各城市逐渐将建设重点转向旧城改造。经过近十年的建设，大部分城市已初见成效，破旧平房群、旧工业区等被新楼区所取代，城市面貌大为改观。2011年西安市因旧城改造成效显著荣获中国城市民生成就最佳范例奖，成为我国城市旧改的典范。旧改为改变土地二元所有制起到了积极作用。
以深圳市为例，深圳市正式投入到旧城改造始于2004年10月28日《城中村（旧村）改造暂行规定》的发布，政府鼓励国内外机构通过竞标开发或参与城中村改造项目，据统计，2010年度共计有
202个旧城改造更新项目上报至深圳市规划局。其中旧工业区、旧村居多的龙岗区上报数达到40%左右。深圳首批改造的25个项目于2009年底进入落实阶段，已为深圳市区提供了200万m2住宅用地、21万m2商务公寓、90万m2产业用房、21万m2办公、48万m2商业用地，总建筑面积397万㎡，大大缓解了深圳市区城市规划中土地紧缺的问题。
2旧城改造土地问题分析
在各地纷纷加快旧城改造步伐的同时，实际工作中却是纠纷不断，被拆迁者与拆迁者之间矛盾不断升级，甚至引发了群体性事件，严重影响了城市建设的形象与社会公共秩序。
这些纠纷的出现，其核心就是旧城改造中有关土地利益分配问题。笔者在多年的工作中发现，很多旧城区尤其是“城中村”改造中存在的主要问题有：
⑴ 土地形式混乱
由于城市建设的中心辐射作用，特别是像深圳这样的大型城市，旧城区的土地价值飞速提高。如罗湖区“金三角”片区在2009年开始整治时，“金三角”中心、布吉河沿岸等由于其特殊的地理位置（深圳市商业中心与金融中心），很多房屋在改造之前就早已产生了买卖关系，房地产市场已经非常活跃，其相应的土地使用权已转为国有土地使用权。
另外，据《中华人民共和国土地管理法》，建设项目一律要使用国有土地，只有村民用作宅基地或本村企事业用地才能使用村集体所
有土地。旧改整治将旧村中多余土地进行开发后作为商品房出售，进行房地产开发必须将土地转化为国有土地才能进行产权出让，这部分土地势必转化为国有土地，而同时村民拆迁安置用地使用集体土地，大部分城中村土地所有还是集体所有的形式，造成建设规划用地混杂不堪的局面。
⑵ 相关政策落实不到位
根据我国土地《城市房屋拆迁管理条例》，在对旧城改造过程中涉及到的房屋拆迁等必须进行相应的补偿。然而，在实际的工作中，很多地方在开展旧城改造时，对被拆迁人的土地只是进行了一定数额的象征性的补偿，被拆迁人土地使用权无法得到应有的补偿，其原有土地产生的土地差价利益在一定程度上是从被拆迁人转移到开发商身上。这也是导致矛盾激化的主要原因之一。
⑶ 土地流转后续配套服务体系不完善
伴随着旧城改造过程，旧城区绝大多数固有居民被分流到了城市其他地方，其村民身份发生转变，纳入城市化的管理，当地建筑区域重新规划，医疗、保险等都将与城市居民得到同等待遇。但是，由于我国人口众多，旧城区纷繁复杂，旧城区、旧村土地流转时当地管理机构的部分管理程序、操作规范存在不完善的地方，政府、企业和农民三方行为无法具体规范，农民和涉农企业的利益得不到保障。土地、房屋产权合同签订、违约责任等问题也得不到落实。 3建议
我国大部分城市目前可开发新用地极少，据统计，目前深圳全市
未利用地仅为4360hm2，仅占全市总面积的2.23%；深圳全市可进行旧城改造的总用地面积约为24000 hm2，占全市总面积的12.3%（深圳市陆地面积195200 hm2）。上述数据表明，旧城改造的前景是巨大的，也是必要的。
针对旧城改造中由于土地问题引发的种种矛盾，笔者提出下面几点建议：
⑴ 继续加强推行政府主导的城市重建模式，减少在旧改中对开发商过分的依赖。土地形式集中化，统一转化为国家所有，避免增加不必要的利益纠纷。
⑵ 对于既定的规章制度必须进一步落实到位，确立一定的监督机制，对细则进行完善补充，根据不同的城市特色推行不同的暂行办法，确保被拆迁人得到必要的、合理的土地补偿。
⑶ 建立具有最低生活保障、养老保险、合作医疗的多层次社会保障体系，保证一些旧城区、城中村居民在流转土地后老有所养、病有所医，解除其对于土地流转的后顾之忧。
⑷ 打破我国大部分城市旧城改造过商业化模式，增强政府的宏观决策主体作用，引入现代人居理念，集思广益，在社会、企业、政府等各方形成共识平台，既能缓和改造中的矛盾，又能形成多功能化的城市空间，提高城市品位与宜居度。
4结语
最后，在此基础上，笔者想补充一点。托斯托洛夫斯基曾经说过：“我们现在有的，你们将来都会有。而你们现在有的，我们永远不
会有。”[ ]在很多城市的老城区（城中村），都还留有一个城市古老的习俗、风貌。在旧改的同时，将现代与传统完美地结合，才能继续传统特色的现代继承，走出一片蓝天。
参考文献：
［1］王淇．旧城改造运行机制研究[j]．山西建筑， 2008，34(3) ［2］赵鲁军.伦敦旧城改造的启示[j].建筑工人，2009(1)
作者简介：王霞，女，1981年11月生，助理工程师，深圳市宝安区规划设计院。