［摘 要］ 中共十七大报告首次提出“大部门制”改革构想，被普遍认为是下一轮改革的方向。通过考查改革开放以来五次行政管理体制改革的实践，总结其得失与经验，探究其本质，思考“大部门制”改革的路径，可为即将推行的“大部门制”改革提供借鉴。 ［关键词］ 机构 “大部门制” 改革 在我国，每一次机构改革都不是最终的定局，普遍都因我国社会的快速发展及对政府职能要求的不断变化，在其所处时代背景下具有过渡的性质。从整体上看，这些变革基本上是围绕着调整中央与地方的关系，调整国民经济结构，调整社会管理等重点进行，其最基本的表现形式则是调整机构和精简人员，以及后来的转变政府职能。这些变革从历史发展的序列或过程上反映了对社会主义国家行政管理的不断再认识，对完善我国的国家行政管理体制产生过积极的影响，在不同程度上起到了加快国家经济建设速度、稳定社会生活的作用，积累了一些有益的经验。但是，这些变革并未完全取得预期的效果，在某些方面甚至强化了行政管理体制上的某些弊端，因而影响了国家公共行政管理职能的充分、有效的发挥，并出现和形成了精简――膨胀――再精简――再膨胀的恶性循环现象。因此，总结历史的经验教训，探索未来的发展模式，对于提高我国社会主义初级阶段政府行政管理的效能，深化改革开放，进而推进社会主义大业，是十分必要的。［1］ 一、历史的回顾 在1982年开始机构改革新探索时，统计数据显示，截止1981年年底，国务院设部委52个、直属机构43个、办公机构4个，加上国务院办公厅共100个部门。国务院设置的机构数，达到建国以来的最高峰。［2］ 让我们简单回顾一下改革开放30年来中国的行政管理体制改革的实践： 1982年改革。这次改革使国务院各部门从100个减少为61个，人员编制从5.1万人减少为4万人；省政府的工作部门平均减少35%左右；县政府工作部门平均减少20%左右。同时注意了与经济体制改革相结合。 1988年改革。这次改革将国务院部门从72个精简为65个，非常设机构从75个减为44个，机构人员编制比原来的实际人数减少19.2%；首次提出政府职能转变的改革新思路，在探索“内涵型”改革模式上迈出了重要的一步。 1993年改革。这次改革是在确立社会主义市场经济体制目标的背景下进行的，汲取了以往就机构改机构、为精简而精简的经验教训。提出了“建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制目标，实现政企分开”，转变政府职能，把行政管理的职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。 1998年改革。这次改革调整和撤销直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法监管部门，国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达200多项，人员编制减少了一半。较为彻底地改变了计划经济时期形成的行政管理体制和组织机构，并逐渐形成适合社会主义市场经济需要的行政管理体制框架。 2003年改革。这次改革伴随着经济体制改革的深入和加入WTO新形势的发展，进一步推动了政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。 经过五次政府机构改革，中央政府目前的机构组成情况是：除国务院办公厅外，国务院组成部门有28个；另有直属特设机构1个，直属机构18个，办事机构4个，直属事业单位14个，由国务院部委管理的国家局10个，另外还设有一些具体工作由部委负责的国务院议事协调机构和临时机构。 二、现实的反思 改革开放30年来的政府机构改革实践，使我们加深了行政管理机制改革的认识，积累了宝贵的经验。主要有四个方面：（一）行政管理机制改革作为典型的国家上层建筑的改革，以及我国的政治制度与政府组织形式的现实要求，我国历次政府机构改革均具有自上而下的发动和推动特征，这就要求国家政治领导集团在改革的全过程中，面对以利益为内核的多方面的诉求和压力，坚持始终如一的共同立场和一致态度。［3］（二）科学制定改革目标和配套措施，使其合理合法，现实可行，并具有一定的弹性。只有先从理论上准确把握行政管理体制改革，才能在实践中顺利推动改革的进行。（三）清晰而明确的政策宣示，充分发挥思想政治工作的优势，增进政府领导干部对政策的理解与认同，形成改革的精神动力，提高改革的自觉性与主动性。（四）多渠道拓宽改革人员分流途径，建立离职补偿金制度；健全社会保障制度，消减改革人员分流压力。 同时，我们也必须看到，面对我国经济社会发展变化的新形势新任务，特别是与深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想的基本要求相比，政府机构和政府职能仍然存在着诸多不相适应的方面。主要体现在：（一）政府自上而下依靠行政动员的方式推动改革，即表现为供给主导型的强制性制度变迁方式；同时，中央政府垄断了行政改革制度供给的权力，地方政府在行政改革之中总体处于被动执行的地位，其制度供给主体的地位和结合本地区实际进行行政改革的权力没有得到有效的保障。改革的主客体出现重叠现象，即政府一方面作为行政改革的强制主体，另一方面它又是机构改革的对象即强制的客体而存在。［4］（二）历次改革的内容以及政府的关注点都宣示中央改革的重心始终是落在机构和编制上，以职能分离和转变为主的改革目标也主要是通过机构精简来实现的，而机构的精简事实上并不能完全实现职能的转变。所以要在改革的内容和措施上拓展，进行新的深度尝试。（三）“官本位”思想及“权大于法”的惯性思维模式和“执行命令”的执政积习，表现出从理念到手段上与现代社会的治理要求明显脱节，执政能力的巨大落差没有得到根本转变，亟待弥补。（四）集权与分权的双重需要难以满足，在改革的纵深发展中，难以形成改革的共识，缺乏行政改革的系统的理论诠释和考量标准，造成改革的成果难以为继。（五）改革缺乏长期预见性与稳定性，多为应时之作。如1988年的改革组建大能源部，时隔五年，在1993年的改革中即被撤销。 三、未来的路径 要解决上述问题，就需要综合采取多种改革措施，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，健全政府职能体系，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，精简和规范各类机构，规范垂直管理部门与地方政府的关系，减少行政层次，降低行政成本。 此次“大部门制”改革若依然是简单的“行政机构的建立与归并，行政权限的调整与职能的转换”，就很容易再一次由于目标雷同而落入低效率的重复，所以实行“大部门制”改革就一定要注意改革战略与策略的原则性、正确性、可行性、完善性与灵活性，必须通过综合配套与制度安排及高层次的协调机制，引入具有工具性意义的媒介，增加改革成功后的政府绩效，通过切实约束地方利益、部门利益、行业利益来实现在数字时代新一轮政府改革的成功。而现阶段最可行的媒介就是充分发挥我国已经取得了初步成效的电子政务建设成果。电子政务实现信息对称与双向互动，推动信息公开，监督，民众参与，变政府的“暗箱操作”为“阳光操作”，成为政府治理变迁的强有力的催化剂与推进器。建设电子政务一方面是适应当今世界信息化发展的大趋势，另一方面也不可忽视其对传统政务的变革与推动，以及实现全面整合与无缝隙对接，超越部门界限，达到信息的兼容、共享与交换的“良政”的目标。 无论是电子政务建设还是“大部门制”改革，都有着共同的愿景，即实现以人为本，为公众提供高质量、低行政成本、“一站式”的公共服务。这种契合为实现电子政务与“大部门制”改革的良性融合奠定了很好的基础。另外，以电子政务增加政府改革的内涵，达到外在形式的变革与内在效益的改善，也改变以往数次变革内涵的缺失。因此，电子政务为“大部门制”改革提供了手段和实现平台，使“大部门制”改革成为可能；“大部门制”改革既是电子政务的建设内容，又是电子政务应用的基础。即“大部门制”改革是我国电子政务深度发展与应用的前提，电子政务不是要对已有的传统业务流程实现自动化处理，而是要对改革后的业务流程进行固化；电子政务是实现“大部门制”改革、推进“大部门制”改革的载体，没有电子化的手段就难以实现流程的优化、跨部门的互动与资源的共享。 以电子政务为手段，以“大部门制”为目标，使“大部门制”改革跳出历史的拘囿成为我国政府改革的里程碑。最大限度地发挥电子政务对传统政府管理体制的变革与职能转化、创新业务结构和流程、整合相关资源、更好地实现战略目标和提高竞争力的工具的作用，打破传统的组织界限，把建设转化为效益，真正建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的低成本的行政管理体制。同时通过“大部门制”的有效保证，规范电子政务的建设与运行，也将实现电子政务良性的纵深发展。○ 参考文献： ［1］［3］张国庆.行政管理学概论（第二版）［M］.北京：北京大学出版社，2000.575.597. ［2］于洋等.政策与绩效［A］.中国经济改革与发展［C］.大连：东北财经大学出版社，2005.258. ［4］傅大友等.行政改革与制度创新――地方政府改革的制度分析［M］.上海：三联书店，2004.7. 责任编辑 晏蔚青
［摘 要］ 中共十七大报告首次提出“大部门制”改革构想，被普遍认为是下一轮改革的方向。通过考查改革开放以来五次行政管理体制改革的实践，总结其得失与经验，探究其本质，思考“大部门制”改革的路径，可为即将推行的“大部门制”改革提供借鉴。 ［关键词］ 机构 “大部门制” 改革 在我国，每一次机构改革都不是最终的定局，普遍都因我国社会的快速发展及对政府职能要求的不断变化，在其所处时代背景下具有过渡的性质。从整体上看，这些变革基本上是围绕着调整中央与地方的关系，调整国民经济结构，调整社会管理等重点进行，其最基本的表现形式则是调整机构和精简人员，以及后来的转变政府职能。这些变革从历史发展的序列或过程上反映了对社会主义国家行政管理的不断再认识，对完善我国的国家行政管理体制产生过积极的影响，在不同程度上起到了加快国家经济建设速度、稳定社会生活的作用，积累了一些有益的经验。但是，这些变革并未完全取得预期的效果，在某些方面甚至强化了行政管理体制上的某些弊端，因而影响了国家公共行政管理职能的充分、有效的发挥，并出现和形成了精简――膨胀――再精简――再膨胀的恶性循环现象。因此，总结历史的经验教训，探索未来的发展模式，对于提高我国社会主义初级阶段政府行政管理的效能，深化改革开放，进而推进社会主义大业，是十分必要的。［1］ 一、历史的回顾 在1982年开始机构改革新探索时，统计数据显示，截止1981年年底，国务院设部委52个、直属机构43个、办公机构4个，加上国务院办公厅共100个部门。国务院设置的机构数，达到建国以来的最高峰。［2］ 让我们简单回顾一下改革开放30年来中国的行政管理体制改革的实践： 1982年改革。这次改革使国务院各部门从100个减少为61个，人员编制从5.1万人减少为4万人；省政府的工作部门平均减少35%左右；县政府工作部门平均减少20%左右。同时注意了与经济体制改革相结合。 1988年改革。这次改革将国务院部门从72个精简为65个，非常设机构从75个减为44个，机构人员编制比原来的实际人数减少19.2%；首次提出政府职能转变的改革新思路，在探索“内涵型”改革模式上迈出了重要的一步。 1993年改革。这次改革是在确立社会主义市场经济体制目标的背景下进行的，汲取了以往就机构改机构、为精简而精简的经验教训。提出了“建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制目标，实现政企分开”，转变政府职能，把行政管理的职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。 1998年改革。这次改革调整和撤销直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法监管部门，国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达200多项，人员编制减少了一半。较为彻底地改变了计划经济时期形成的行政管理体制和组织机构，并逐渐形成适合社会主义市场经济需要的行政管理体制框架。 2003年改革。这次改革伴随着经济体制改革的深入和加入WTO新形势的发展，进一步推动了政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。 经过五次政府机构改革，中央政府目前的机构组成情况是：除国务院办公厅外，国务院组成部门有28个；另有直属特设机构1个，直属机构18个，办事机构4个，直属事业单位14个，由国务院部委管理的国家局10个，另外还设有一些具体工作由部委负责的国务院议事协调机构和临时机构。 二、现实的反思 改革开放30年来的政府机构改革实践，使我们加深了行政管理机制改革的认识，积累了宝贵的经验。主要有四个方面：（一）行政管理机制改革作为典型的国家上层建筑的改革，以及我国的政治制度与政府组织形式的现实要求，我国历次政府机构改革均具有自上而下的发动和推动特征，这就要求国家政治领导集团在改革的全过程中，面对以利益为内核的多方面的诉求和压力，坚持始终如一的共同立场和一致态度。［3］（二）科学制定改革目标和配套措施，使其合理合法，现实可行，并具有一定的弹性。只有先从理论上准确把握行政管理体制改革，才能在实践中顺利推动改革的进行。（三）清晰而明确的政策宣示，充分发挥思想政治工作的优势，增进政府领导干部对政策的理解与认同，形成改革的精神动力，提高改革的自觉性与主动性。（四）多渠道拓宽改革人员分流途径，建立离职补偿金制度；健全社会保障制度，消减改革人员分流压力。 同时，我们也必须看到，面对我国经济社会发展变化的新形势新任务，特别是与深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想的基本要求相比，政府机构和政府职能仍然存在着诸多不相适应的方面。主要体现在：（一）政府自上而下依靠行政动员的方式推动改革，即表现为供给主导型的强制性制度变迁方式；同时，中央政府垄断了行政改革制度供给的权力，地方政府在行政改革之中总体处于被动执行的地位，其制度供给主体的地位和结合本地区实际进行行政改革的权力没有得到有效的保障。改革的主客体出现重叠现象，即政府一方面作为行政改革的强制主体，另一方面它又是机构改革的对象即强制的客体而存在。［4］（二）历次改革的内容以及政府的关注点都宣示中央改革的重心始终是落在机构和编制上，以职能分离和转变为主的改革目标也主要是通过机构精简来实现的，而机构的精简事实上并不能完全实现职能的转变。所以要在改革的内容和措施上拓展，进行新的深度尝试。（三）“官本位”思想及“权大于法”的惯性思维模式和“执行命令”的执政积习，表现出从理念到手段上与现代社会的治理要求明显脱节，执政能力的巨大落差没有得到根本转变，亟待弥补。（四）集权与分权的双重需要难以满足，在改革的纵深发展中，难以形成改革的共识，缺乏行政改革的系统的理论诠释和考量标准，造成改革的成果难以为继。（五）改革缺乏长期预见性与稳定性，多为应时之作。如1988年的改革组建大能源部，时隔五年，在1993年的改革中即被撤销。 三、未来的路径 要解决上述问题，就需要综合采取多种改革措施，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，健全政府职能体系，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，精简和规范各类机构，规范垂直管理部门与地方政府的关系，减少行政层次，降低行政成本。 此次“大部门制”改革若依然是简单的“行政机构的建立与归并，行政权限的调整与职能的转换”，就很容易再一次由于目标雷同而落入低效率的重复，所以实行“大部门制”改革就一定要注意改革战略与策略的原则性、正确性、可行性、完善性与灵活性，必须通过综合配套与制度安排及高层次的协调机制，引入具有工具性意义的媒介，增加改革成功后的政府绩效，通过切实约束地方利益、部门利益、行业利益来实现在数字时代新一轮政府改革的成功。而现阶段最可行的媒介就是充分发挥我国已经取得了初步成效的电子政务建设成果。电子政务实现信息对称与双向互动，推动信息公开，监督，民众参与，变政府的“暗箱操作”为“阳光操作”，成为政府治理变迁的强有力的催化剂与推进器。建设电子政务一方面是适应当今世界信息化发展的大趋势，另一方面也不可忽视其对传统政务的变革与推动，以及实现全面整合与无缝隙对接，超越部门界限，达到信息的兼容、共享与交换的“良政”的目标。 无论是电子政务建设还是“大部门制”改革，都有着共同的愿景，即实现以人为本，为公众提供高质量、低行政成本、“一站式”的公共服务。这种契合为实现电子政务与“大部门制”改革的良性融合奠定了很好的基础。另外，以电子政务增加政府改革的内涵，达到外在形式的变革与内在效益的改善，也改变以往数次变革内涵的缺失。因此，电子政务为“大部门制”改革提供了手段和实现平台，使“大部门制”改革成为可能；“大部门制”改革既是电子政务的建设内容，又是电子政务应用的基础。即“大部门制”改革是我国电子政务深度发展与应用的前提，电子政务不是要对已有的传统业务流程实现自动化处理，而是要对改革后的业务流程进行固化；电子政务是实现“大部门制”改革、推进“大部门制”改革的载体，没有电子化的手段就难以实现流程的优化、跨部门的互动与资源的共享。 以电子政务为手段，以“大部门制”为目标，使“大部门制”改革跳出历史的拘囿成为我国政府改革的里程碑。最大限度地发挥电子政务对传统政府管理体制的变革与职能转化、创新业务结构和流程、整合相关资源、更好地实现战略目标和提高竞争力的工具的作用，打破传统的组织界限，把建设转化为效益，真正建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的低成本的行政管理体制。同时通过“大部门制”的有效保证，规范电子政务的建设与运行，也将实现电子政务良性的纵深发展。○ 参考文献： ［1］［3］张国庆.行政管理学概论（第二版）［M］.北京：北京大学出版社，2000.575.597. ［2］于洋等.政策与绩效［A］.中国经济改革与发展［C］.大连：东北财经大学出版社，2005.258. ［4］傅大友等.行政改革与制度创新――地方政府改革的制度分析［M］.上海：三联书店，2004.7. 责任编辑 晏蔚青