虚假广告的危害及其难治的根源
由以上成本收益分析可知，虚假广告的成本之低和利润之高是真实广告所不及的，因此，它成为许多不法分子用来牟取暴利的工具，由于其面向的对象广、传播速度快、社会影响力大，其危害性无疑也是相当大的，主要表现在以下两个方面：
首先，从经济的角度看，虚假广告是公平竞争的重大障碍，它的存在影响竞争机制作用的有效发挥，扰乱正常的市场交易秩序，从而阻碍市场经济的健康发展。同时，它使得假冒伪劣商品大行其道，给消费者的人身和财产带来了极大的损害，深受其苦的消费者从此消费时更趋谨慎，生怕一不小心陷入商家精心设计的各种圈套，这种逐渐蔓延开来的“畏购”心理会在很大程度上制约消费需求的扩大，影响经济的稳定增长。
其次，从社会的角度看，虚假广告的欺诈性使得公平合理、诚实信用的传统商业道德受到挑战，不法商家昧着良心赚黑心钱更有悖于社会公德，它的泛滥也为道德败坏提供了一定的载体。此外，虚假广告会毒害人们的心灵，助长诈骗、腐败等不正之风，严重污染社会风气和社会信用危机。
同样由成本收益分析可知，虚假广告之所以招摇撞骗的主要原因有两个：第一，法制不健全，现有的法律未能与时俱进，从而给唯利是图者提供了可乘之机。比如，电视法等更具针对性的法律还是空白，广告代言明星或名人未被纳入法律的规制范围内等；同时，执法者未能洞察当事人的狡猾对策，使执法力度太小而无关痛痒。第二，与市场经济体制相配套的社会信用体系建设滞后，信用机制的激励约束作用无从发挥，使市场主体的信用观念日渐淡薄，从而漠视诚信，变得目光短浅、急功近利。归根结底，法制的缺陷和社会信用体系的缺乏使得违法成本太小，这是虚假广告屡禁不绝的根源所在。
虚假广告的防治对策
虚假广告对经济、社会的危害不可小觑，政府必须积极作为，采取有效的措施加以防治，而只有对症下药的措施才是行之有效的。既然不法商家因垂涎虚假
广告的暴利而趋之若鹜，那么防治措施就得以尽量提高他们的违法成本为中心来设计。
法制建设要从3个方面加以推进：第一，加强立法，完善相关法律体系。目前我国涉及虚假广告的法律法规有《广告法》、《广告管理条例》、《药品广告管理办法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等，但逻辑上不成体系。一方面，《广告法》和《广告管理条例》并不存在明显的隶属关系，因为《广告管理条例》不是出于《广告法》，而是在《广告法》之前由国务院制定的，而后来的《广告法》又没有宣布《广告管理条例》必然失效；此外，目前工商管理局执法时主要依据的《广告管理条例施行细则》虽经1998年、2000年和2004年3次修订，但其在违法广告的法律责任设定方面基本上与《广告法》中的规定不同，其设定的法律责任要轻得多。这就使得基本的《广告法》形同虚设。因此，立法部门有必要对广告相关法律法规进行一番整理，重新审视效力次于《广告法》的《广告管理条例》及其实施细则的合理性，有分歧的应根据前者的规定对后者加以调整。这样既维护了基本法律的权威性，也因法律责任的加强而对虚假广告当事人有更大的威慑力。另一方面，由于《广告法》已经实施了12年，某些条款很可能已经不适应变化了的新情况，所以有必要对其进行适当的修改。比如，可将《广告法》第38条中规定的“在虚假广告中向消费者推荐商品或者服务，使消费者的合法权益受到损害的，应当依法承担连带责任”的主体由“社会团体或者其他组织”扩展为“个人、社会团体或者其他组织”，如此就能把那些利欲熏心、欠缺社会责任感的明星或名人纳入法律规制范围内。此外，由于信息化带动了媒体的快速发展，应该制定更具针对性的《广播电视法》、《因特网法》等法律来规范媒体的行为，使预防虚假广告的法网更加严密。
第二，加强执法，对虚假广告的当事人须严惩不贷。对于以身试法的唯利是图者，相关执法部门要切实做到有法必依、执法必严。如果有法不依，那么再完善的法律也形同虚设，如果执法不严，就达不到杀一儆百的示范效应。鉴于这几年虚假广告问题比较严重的现状，执法部门应当依法采取最严厉的举措，尽量提高当事人的违法成本。具体而言，在与违法情节相应的罚款责任范围内，取其高限；当不同法律都有相关处罚规定时，则选择处罚较重的法律作为实际执行的依
据。比如，《广告法》第37条规定的罚款为“广告费用一倍以上五倍以下”，可执行4.9倍；除《广告法》之外，《反不正当竞争法》第24 条也对虚假广告主的罚款有规定，是“一万以上二十万元以下”，因此可选择二者中的较大者来执行。同时，执法者要积极从个案中总结经验，以增强对违法者狡猾对策的识别能力，通过加强执法能力建设，加大对违法分子的打击力度。
第三，加强普法，强化广告行业相关主体的法律意识。一方面，部分媒体的法制观念淡薄，在巨大的经济利益面前，疏于对有关证明文件的查验或者不重视对广告内容的核实，更有甚者，与广告主沆瀣一气，以共同对付主管部门的执法行动。另一方面，消费者缺乏法律知识，以法律武器维护自身合法权益的意识极其薄弱，相当多的消费者对《广告法》、《消费者权益保护法》的基本规定，一无所知或知之不多。根据调查，我国城市消费者中只有50.4%的人对该法有所了解，其中38.4%的人表示“了解一些”，9.8%的人表示“比较了解”，1.6%的人表示“非常了解”，另有13.7%的人不知道《消费者权益保护法》；在农村中对该法了解程度更低，只有34.7%的农村消费者基本了解或部分了解该法。由此可见，我国的普法工作依然任重道远。如今，迅速发展的通讯、广播电视、因特网给普法工作提供了多种新渠道，相关工作人员应该积极利用这些渠道，多维度、多形式地开展普法工作，特别要深入交通通讯条件比较差，因而对外呈封闭或半封闭状态的农村地区，结合具体案例进行宣传教育。如此，一方面让潜在的不法分子获知违法的严重后果从而有所收敛，另一方面使消费者的法律知识得以增加，识别能力、维权意识和能力得以增强，从而使不法分子的企图无法轻易得逞，也就直接或间接地增加了他们的违法成本。
第四，完善行业信用记录并实行公示。社会信用体系是市场经济体制中重要的制度安排，而我国对这方面的建设远远滞后于市场经济的发展。目前不用说覆盖所有市场主体的社会信用体系，就连其基础部分——个人、企业和行业信用记录也还未完全建立，致使广告主、广告经营者和媒体缺乏有效的市场约束，从而疏于自律。为了促成崇尚诚信的社会风气，在最大程度上防范虚假广告等与和谐社会建设格格不入的“市场经济毒瘤”，就要尽快建立并不断完善各种信用记录，推进多层次的信用体系建设。当务之急是完善包括广告业等服务业在内的各行业
信用记录，而不应局限于生产领域。同时，还要对信用记录实行公示，以充分发挥信用机制对市场主体的激励约束作用。良好的信誉是无形资产，能增加个人或企业的社会价值，而不良的信用记录则会降低相关主体的影响力，从而提高不法商家和唯利是图者的逐利成本。就具体措施而言，可在工商管理部门或消费者协会的门户网站公布广告行业、媒体行业的诚信档案，以便公众随时查询。此外，还可通过其它多种途径将相关信用记录信息充分地传递给公众，比如，以固定场所或媒体公示信息，手机或电子邮箱订阅公示信息，免费发放书面材料，在公共图书馆或其它场所中设立专门阅览室，运用社区及基层单位的信息传播资源等。
一、虚假广告的成因
顾名思义，虚假广告是对产品或服务进行不切实际的宣传推广，其不仅严重损害了消费者的合法权益，也扰乱了正常的社会经济秩序，已成为中国社会的一大公害。而虚假广告之所以长期猖獗，笔者以为主要有以下原因：
1、商家和广告媒介急功近利，法律道德观念淡薄。商家发布广告的目的是为向公众传递某种信息，从而说服消费者购买其商品或接受其服务。由于现实生活中交易双方信息不对称，消费者对产品或服务的认知大多依靠商家所作宣传。因此，一定程度上可以说是广告决定了消费导向。在市场经济条件下，追逐利益最大化是经营者的终极目标。而市场竞争日趋激烈，新产品层出不穷，商家要想让自己的产品在众多竞争对手中脱颖而出，广告宣传成了首选。在尚未建立良好的规范和秩序前，部分商家在暴利驱使下热衷于短期行为，通过虚假广告的手段大肆敛财。而一些广告发布者职业道德意识淡漠，在高额利润的诱使下罔顾事实，成为某些不法商家进行虚假宣传的帮凶。
2、相关制度存在缺陷，行政监管相对滞后。近些年来，我国广告业呈现出一派欣欣向荣的态势，但由于缺乏必要的资格条件限制，增长过快过滥，也带来了许多问题。如一些广告公司资金有限，从业人员素质低下；广告内容的核实和审查有赖于广告经营单位自身，欠缺有效监督，等等。此外，一方面，随着形势的变化，现行广告法律法规已不能适应广告业的规范发展要求，暴露出一些不足之处，使虚假违法广告难以得到足够有效的遏制和查处。另一方面，受转型期制度变迁过程因素的影响，原有的监管机制失调和弱化，而与市场经济相配套的制度、法律法规体系又不够健全，使得执法部门无所适从，也加大了治理虚假广告的难度。
3、社会参与程度不够，消费者维权意识不足。虽然虚假广告涉及社会多层次多领域，极具危害性，但目前全社会尚未形成全员打击虚假广告的氛围。广大消费者对虚假广告虽深恶痛绝，但由于普遍存在“事不关己高高挂起”的心理，对虚假广告在不直接损害自己利益的情况下采取听之任之的态度，缺乏参与广告监管的自觉性、主动性和积极性。另外，交换场所的扩大、流通网络的复杂化、社会
和政府管理的低效化，使得消费者在权益受到侵害时的维权成本大大提高。这些都在无形中助长了虚假广告的嚣张气焰。
二、虚假广告的社会危害
想要通过法律法规来对虚假广告作出规制，了解虚假广告的社会危害是十分重要的问题。虚假广告作为广告的一种“变态”，是市场经济的非正常产物，它的社会危害性极大。
（一）从道德角度看
虚假广告的欺诈性使得公平合理、诚实信用等传统商业道德受到挑战，其昧着良心赚黑钱更有悖于我们的社会公德，它的泛滥也为道德败坏提供了载体。譬如，现在社会上存在着大量的黑中介，这些黑中介放弃良知，为了赚黑心钱，他们在报纸上大量发布求职广告，欺骗了许多本就穷苦的求职者的血汉钱，当求职者发现上当找上门时，要么就人去楼空，更有甚者甚至对求职者大打出手，使求职者身心俱伤对社会的信任度也降低了，同时也使得中介这个行业的道德可信度下降，严重制约了这个行业的发展。
（二）从文化角度看
广告自从产生之日起，就具备了许多功能，而最基本的功能在于传播信息。它向人们传达了重要的商品信息，从而获得广告受众的认同，然后达到销售商品的目的。在广告最初起源的时候是为了炫耀自己的产品，因而形成了自己独特的文化。虚假广告的泛滥将会对广告文化造成很大的冲击。一则好的广告，可以从视觉上、听觉上给人以美的享受或对心灵上产生一定的震撼力。例如，我个人比较欣赏“七喜”汽水的广告——线条明快的黑白的小人、透明的冰块、翻腾的气泡、绿色的字体在夏日中给人以清凉的感觉，同时也让我记住了“七喜”汽水，达到了商家的预期目标。历史上做的好的广告还有很多，形成了自己独特的文化，即广告学，而且，在现代经济生活中，广告已成为现代企业重要的无形资产，但大量虚假广告愈演愈烈，若不加以遏制，会有使广告文化成为一种伪文化的危险。
（三）从政治角度看
虚假广告的泛滥从一个侧面反映了有关部门对于虚假广告治理的软弱无力——由于不同内容和形式的广告，管理的部门是不同的，导致了管理权限的分散。从部门之间的职能看，药品医疗广告须以卫生部门为前置，户外广告须以城管为前置；从工商系统内部的管理分工来看，省局、市局、分局及工商所四级都有管理权，容易出现管理的真空，造成都管、都不管的局面。这会导致人们对政府的信任危机，严重时会引发很多社会问题。
（四）从经济角度看
虚假广告的社会危害又包括如下几点：
1．降低消费者的购买力
虚假广告以谋取非法利益为目的，以“坑、蒙、拐、骗”为手段，必将损害消费者的利益。生活中因虚假广告造成消费者人身和财产损害的案件屡有发生。2003年，6名通州农民从电台里听到海南锦绣大地公司关于种植食用仙人掌的广告宣传后，分别与该公司的北京分公司签订了合同，约定由海南锦绣大地公司以12元每株的价格供苗，待仙人掌成熟后回收。但到了收购期，锦绣大地公司北京分公司却以资金紧张、没达到收购指标为由，拒收成熟的仙人掌，导致6名通州农民种植的仙人掌无处销售，种植土地也被荒废，遭到重大经济损失。为此，6人将海南锦绣大地公司告上法庭要求赔偿经济损失近30万元。2005年3月15日，中央电视台将这起在全国形成恶劣影响的“仙人掌坑农事件”曝光于众。据央视调查，海南锦绣大地公司与各省市的仙人掌种植户签订了高达1亿多元的种植合同，这是一起震惊全国的虚假广告损害案。虚假广告的欺骗性大大降低了广告的可信度，使其真实性大打折扣，导致消费者对广告的信任危机，对市场的运行缺乏安全感，这必将影响到消费者的购买力，从而对经济增长造成负面影响，也就是说以后即使媒体宣传了真正能赚钱的项目，消费者也鲜少有人相信了，购买力自然也就降低了。
2．造成社会资源的浪费
大量的虚假广告导致大量虚假产品或服务流向市场，这同时意味着大量合格产品或服务被排斥在市场之外。大量质量低劣的产品或服务进入消费与生产领域，因其质量不可靠、无效而被废弃不用或提前淘汰，而大量合格产品或服务却“英雄
无用武之地”；虚假广告的制作和发布，必然以合法广告的舍弃为代价。比如在上例中，仙人掌致富是虚假的致富信息，但同时肯定也存在着真正的致富信息，但却未被采纳。种植仙人掌需要耗费土地资源、人力资源等，而这些土地资源、人力资源等本可在其他致富项目上创造财富，也就是说这一切导致了资源的不合理配置，机会成本惊人，造成了社会资源的极大浪费。
3．扰乱正常的市场竞争秩序
市场竞争是市场运行有序化、有效率的内在动力，其核心在于竞争的公平性，公平竞争是现代市场经济的基本原则。[2]然而，虚假广告却大大破坏了竞争的公平性，其本身就是一种不正当的竞争行为。它们在使不法经营者获得暴利的同时必然会侵害合法经营者的权益，直接导致市场竞争不公平。
4．阻碍广告行业的健康发展
虚假广告的暴利使得虚假广告的主体有利可图而对虚假广告乐此不疲，这对合法的广告主体会造成冲击。面对暴利的诱惑，人们会将大量的时间花在如何制作貌似真实的具有更大欺骗性的虚假广告上，从经济学理论上来看，这就造成了“劣币驱逐良币”的后果，最终使整个广告行业失信于消费者、广告公司形象低劣、媒体信誉和公信力尽失，使受众对广告产生抵制和厌恶，从而无法达到传播效果。这对于尚处于起步阶段的我国广告业而言，无疑是其健康发展的一个巨大障碍。
5．影响国家财政收入
造假企业因消费者拒绝再购买而使产品滞销，经济效益下滑；受害企业因不法经营者的不正当竞争行为而影响其经济效益；农民和生产企业购买虚假广告商品，会直接破坏工农业生产。这些都会使国家税收减少，同时，国家又要支付大量的打假费用，从而影响国家财政收入。
6．影响社会再生产的健康运行
社会再生产离不开准确的供求信息。然而虚假广告使得客户和消费者被误导，导致供求机制不能真实反映市场上的供求状况，致使供求机制受阻，长此以往，必将使得社会再生产无法顺利进行，直接影响国民经济的健康发展。 [3]
二、虚假广告的危害性
在历年的行风评议中，加大对虚假广告的打击力度成为了社会各界对工商部门的一致要求。应该说，虚假广告已到了人人喊打的局面，而其危害性主要有以下几个方面：
一是侵害了消费者的合法权益。《消费者权益保护法》赋予了消费者在购买商品或接受服务时的安全权、知情权、公平交易权等，而虚假广告通过虚构编造、吹嘘夸大等手段，剥夺了消费者的这些合法权利，从而导致消费者在经济上、心理上受到不同程度的损害。
二是阻碍了广告业的良性发展。虚假广告带来的暴利蒙蔽了某些广告从业者的视线，使他们花费大量精力研究如何炮制更具欺骗性的虚假广告，而忽视了发展正常的广告业务，引发公众对广告的不信任感上升。这对尚处于起步阶段的广告业是个不小的打击，必将严重阻碍整个行业的健康发展。
三是扰乱了正常的市场秩序。虚假广告作为一种不正当的竞争手段，违反了相关法律法规，不可避免地会对市场运行秩序造成冲击。虚假广告往往和假冒伪劣产品结合在一起，凭借传播迅速、受众面广的优势误导公众的消费，造成“劣胜优汰”的反常现象，破坏了正常的竞争机制，导致市场秩序严重混乱。
三、虚假广告的治理对策
有鉴于虚假广告的猖獗现状和严重危害，笔者认为应该从如下几个方面对虚假广告进行有效治理，以保护消费者权益，维护正常的市场秩序。
1、健全相关制度体系，加强法制宣传。就目前的情况看，现行广告法律法规存在许多漏洞和缺陷，难以有效制裁虚假广告。例如，缺乏对以网络广告为代表的新型广告媒介进行监管的法律依据，造成在监管过程中很难使其规范，在执法中也没有依据和标准，从而给不法网络广告经营者们逃避法律制裁提供了方便之门。因此，立法部门有必要结合现状，对广告法律体系进行梳理，填补法律漏洞，细化虚假广告的认定标准，完善相关惩处措施。此外，要加强法制宣传，提升公众的诚信观念，督促广告主体依法从事广告活动，增强消费者抵制虚假广告的自觉性和自我保护意识，让虚假广告无生存的空间和土壤。
2、加大对虚假广告的监管和惩处力度。要加强执法机构及其队伍建设，建立严格高效的广告管理制度。在监管过程中，要严格进行市场主体的资格审查，对不具备设立条件的坚决不予核准成立，对不具备广告经营资质标准的坚决不予核准广告经营。要加强对广告活动的日常监督、检查，将虚假广告扼杀在萌芽状态。此外，要严格依法行政，加大惩处力度，杜绝以罚代管。对违法广告主体要进行高额处罚，使他们得不偿失，无力重操旧业；对触犯法律的，坚决移交司法机关，追究刑事责任。
3、加强广告业宏观管理，充分发挥社会监督作用。有必要明确执法主体，统一执法职能，改变多头执法、职能分散的状况，形成齐抓共管、共同治理广告市场的局面。要发挥广告协会的作用，开展行业自律教育，消除虚假广告滋生的温床。对一些重大案件，要充分发挥社会监督功能，公开处理并及时曝光，扩大影响面，
震慑不法分子，形成全社会打击虚假广告的团结氛围，从根本上遏制虚假违法广告的蔓延，保证市场的有序运行。（作者单位：无锡工商局南长分局）
随着我国社会主义市场经济体制的建立，大量虚假广告开始充斥市场。虚假广告对于我国各方面的危害都很大，尤其是对经济方面，若任由其泛滥，会严重地破坏我国尚未成熟的社会主义市场经济，从而阻碍国民经济的发展。本文首先分析了虚假广告的实质和特征，其次从道德、文化、政治、经济等四个方面总结了虚假广告对社会的严重危害，再次分析了虚假广告屡禁不止的原因，最后探讨了应怎样通过相应的法律法规手段来治理虚假广告的问题。目的是为了在司法实践中能对虚假广告作出明确的界定，通过法律手段来治理虚假广告，防止其对社会产生危害以促进国民经济的发展。
广告是现代商业社会中的普遍现象。广告的生命在于真实，这是广告首要的、最本质的特征和原则。但是近年来，从医疗、药品、保健食品到房地产、致富信息、中介服务等，虚假广告遍及生活的各个角落。可以说有广告的地方就有虚假广告。虚假广告对我国经济、文化、道德、政治等各方面的危害极大，阻碍了国民经济的健康发展。为此，有必要对虚假广告的若干法律问题做近一步的研究，以尽量减少直至彻底杜绝虚假广告的出现。
一、虚假广告的本质、特征
（一）虚假广告的本质
尽管我国《广告法》中有关虚假广告的规定过于简单，既没有明确的概念，又没有具体的认定标准，实际操作难度较大，但对虚假广告的本质是不难抓住的——就是指广告活动的主体在广告活动中利用广告对商品和服务的信息作引人误解的虚假宣传的行为，这种行为的目的在于欺骗消费者的信任，其结果既损害了消费者的利益，又给有序的市场竞争制造了混乱，损害了其他经营者的合法利益。
[1]
（二）虚假广告的特征
虚假广告一般具备以下几点特征：
1．主体特定
虚假广告的主体只能是广告活动的主体，一是广告客户，即为促销其产品或宣传其服务而刊播、设置、张贴广告的生产经营者；二是广告经营者和发布者，指的是在工商行政管理机关注册登记，领取营业执照及广告许可证，专（兼）营广告业务的企（事）业单位和有权经营广告业务的个人。
2．内容上的失实性
即广告显示说明与客观实际情况明显不相符。
3．手段上的欺骗性
即广告采用欺骗的手段或引人误解的陈述进行商品或服务宣传，并使一般消费者对其提供的商品或服务产生误解。
4．结果的社会危害性
它不仅侵害了消费者的合法权益，而且损害了经营者之间的正当竞争，破坏了市场经济秩序，阻碍了国民经济的发展。
5．影响的广泛性
虚假广告一经发布，其影响将遍及刊、播、载该广告的媒体的收看、收听、发行的范围。
三、虚假广告屡禁不止的原因
虚假广告“阴魂不散” 除了受商家利益驱使、媒体间相互攀比等经济原因外，其主要症结在于中国目前的广告管理体系存在着诸多的缺陷，现举几点说明。
（一）立法界定不明确
在我国虚假广告尚无法定概念。有关虚假广告的定义也过于简单，只散见于《广告法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等法律条文中，如《反不正当竞争法》第九条规定：“经营者不得利用广告或者其他方法，对商品的质量、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传，广告的经营者
不得在明知或者应知的情况下，代理、设计、制作、发布虚假广告。”有学者认为，这条规定实际上是对虚假广告的一种法律界定，但笔者认为这种法律界定仅仅是《反不正当竞争法》从维护正当竞争秩序的角度所作的安排。它所确立的禁止经营者从事虚假广告的一般原则应当只能在《反不正当竞争法》的调整范围内适用，而不具有广告法律制度上的普遍意义[4]。与此类似《消费者权益保护法》第十九条的规定也是该法从保护消费者合法权益的角度对虚假广告所作的一种法律界定，这种界定本身也存在不够概括、全面的缺陷以及法律适用范围上的局限性。就是由于立法界定不明确，明知确实是虚假广告却因为缺乏法律效力层级上的法定概念不能认定它就是虚假广告，这是虚假广告泛滥成灾的一个原因。
（二）处罚力度不够
只要仔细研读一下《广告法》、《刑法》等对违法广告的处罚，我们就能明白为什么那么多的广告经营者、发布者和广告主前赴后继，乐“虚假广告”和“广告犯罪”而不疲。《广告法》规定，违法广告行为的法律责任包括停止发布、以等额广告费用在相应范围内公开更正以消除影响，还有处以广告费用一倍以上五倍以下的罚款；广告主提供虚假证明文件的，由广告监督管理机关处以一万元以上十万元以下的罚款；伪造、变造或者转让广告审查文件的，由广告监督管理机关没收违法所得，并处以一万元以上十万元以下的罚款。《刑法》第二百二十二条：“广告主、广告经营者、广告发布者违反国家规定，利用广告对商品或服务作虚假宣传，情节严重的，处两年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。”《广告法》第十三条、第四十条规定，新闻广告除了责令发布媒介改正外，处以一千元以上一万元以下罚款。广告费一至五倍的罚款对于违法广告的收益人来说简直是“小菜一碟”，而且这笔钱早就加到成本里了，由消费者埋单。即便是刑法规定的两年以下有期徒刑，也难以与成千上万的受害者到财产与人身损失划等号。
（三）事先审查范围小
审查制度是广告管理的重要内容，广告审查有事先审查与事后审查两种。我国是典型的事后审查，事先审查的范围仅仅局限于特殊商品和服务的广告，我国《广告法》第三十四条规定：“利用广播、电影、电视、报纸、期刊以及其他媒介发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品的广告和法律、行政法规规定应当进行审
查的其他广告，必须在发布前依照有关法律、行政法规由有关主管部门对广告内容进行审查；未经审查不得发布。”而事后审查具有很大的滞后性和被动性，往往等到违法广告的危害已经显现并且要等到受害消费者举报才进行，实际上是马后炮，其效力甚微；再说，即便事后审查出了虚假广告的存在，正如前面所言，广告费的一至五倍的罚款早就被计算到商品或服务的价格中了，实际上由消费者埋单。
（四）执法不严、监督不力
虚假广告泛滥，执法不严是其中很重要的一个因素。实践中，许多地方行政执法部门怠于行使职责，对虚假广告姑息纵容；有些行政执法人员面对虚假广告有法不依、执法不严、违法不究；更有甚者，某些地方的行政执法部门在金钱或利益的诱惑下对虚假广告大开方便之门，或充当起虚假广告的保护伞。因而有人戏言：在国外只要有0.1%的顾客受了广告的骗，该企业非垮台不可；在国内只要有0.1%的顾客受了广告的骗，该企业就发了。
四、关于规制虚假广告的法律对策
虚假广告是由多种原因造成的，必须综合治理。治理虚假广告是一项系统工程，我们可以从思想道德、文化教育、社会监督、法律制约等多个方面进行。鉴于虚假广告屡禁不止主要是由于法律上存在诸多漏洞，笔者仅从依法治理虚假广告方面来探讨如何规制虚假广告的问题。
（一）完善有关广告的立法工作
加强广告法制建设是有效防治虚假广告行为的最重要的途径。完善的广告立法是防止广告欺诈行为的前提，它使其图实施广告欺诈行为的违法犯罪分子无机可乘、无漏洞可钻，严厉的制裁措施使其望而却步，同时也使广告执法机关有法可依，有据可循。我国广告立法不完善是虚假广告产生的重要原因之一，针对我国广告立法的现状，笔者认为应从以下几个方面加强广告立法：
1.增设虚假广告的法定概念
上文已经讲述过由于立法界定不明确缺乏法定概念是导致虚假广告泛滥的原因之一，因此有必要增设虚假广告的法定概念。许多学者认为广告的“真实性”原
则不仅包括广告内容真实，还应包括表达方式真实。在国外立法中，许多国家和地区的广告法规、自律规则对虚假广告的法律概念，表现形式都有明确的规定。如美国对虚假广告概念的厘定非常精确：“只要广告的表达由于未能透露有关信息而给理智的消费者造成错误印象，这种错误印象关系到所宣传的产品或服务的实质性特点，均是虚假广告”[5]；又如《西班牙广告法》规定：“那种以任何方式，包括其表达方式，诱使或能诱使广告对象犯错误，因而可能影响其经济状况，损害或可能损害某一竞争者的广告是虚假广告”。[6]这条规定明确指出“表达方式”诱使“广告对象犯错误”导致消费者和竞争者的损失是虚假广告。鉴于此，借鉴两国的经验，笔者认为我国对虚假广告的立法认定应为：那些以任何方式，包括其表达方式，对商品或服务做虚假宣传，诱使或能诱使理智的消费者作出错误决策的广告为虚假广告。
2.扩大虚假广告的外延
《广告法》权威性较高，但仅调整商业广告，事实上，现代广告中有许多非商业广告诸如医疗广告、招聘广告、征婚广告、公益广告等，所以现行《广告法》已不能完全反映当今广告业的内涵，不能满足广告管理的需要。所以广告法的调整范围应当涵盖一切与广告活动有关的主体行为，也就是说既包括商业广告、又包括公益广告、征婚广告等，除了传统的媒体广告，还应包括新生的网络广告。另外在管理对象方面，除了广告主、广告经营者、广告发布者外，还应根据国际惯例包括商品推荐者，这样虚假广告中的明星就不会再逍遥法外了。
3.建立权威、统一、协调的法律法规体制
上文中说到《广告法》权威性较高，但仅调整商业广告；而《广告管理条例》虽然比较全面，但它却没有明确广告的含义，这却是关系到《条例》的调整对象和调整范围的重要问题。由此可以看出《广告法》和《条例》在调整范围上就是不协调的，这种不统一、不协调的广告法律漏洞还存在许多。比如，按《广告法》规定由广告监督管理机关对广告欺诈行为进行查处，而《反不正当竞争法》规定由不正当竞争行为监督检查部门进行查处，虽然二者在实践中均属于工商行政管理部门的内部机构，但又确是两个具有不同职责和职能的机构，而且两者处罚也不一致，在罚则上存在冲突，现行《广告法》对虚假广告的责任人“处以广告费
用一倍以上五倍以下的罚款”，而《反不正当竞争法》则对虚假宣传“可根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款”。[7]也就是说，如果一家企业在报纸上发布一个8cm的通栏广告，内容虚假，广告费用5000元，根据《广告法》最多可以罚2.5万元，而根据《反不正当竞争法》则可以处以二十万元的罚款。同一个虚假广告适用不同的法律，处罚的结果悬殊大了，执法部门在实际工作中，如何自由裁量很难把握，也容易产生腐败。目前有些执法部门的做法是用《反不正当竞争法》的罚则来批评教育虚假广告发布者，使之认识到问题的严重性，最后用《广告法》处罚。这种做法不利于维护法律的严肃性。所以有必要建立权威、统一、协调的法律法规体制。
4.扩大广告事先审查的范围，直至建立预审制度
前面已讲过事先审查范围太小而主要依赖事后审查的弊端。笔者认为应在立法中规定扩大广告事先审查的范围。实践证明《广告法》第三十四条有个局限，即出于对人和动物生命的保护，播前审查仅仅局限于药品、农药、兽药、和医疗器械。规定与人和动物的生命相关的商品广告必须实行播前审查，反映了立法者对生命的珍视，这是一种进步。但是，法律不仅仅要保护生命安全，还有保护财产安全的义务。因为很多违法广告给消费者带来了巨大的财产损失。因此，应该将商业广告的事先审查范围由药品、医疗器械、农药和兽药等推广至全部商品和服务。 法国是典型的事先审查，所有的广告都要事先审查，否则不得在任何媒介上发布，它的审查监督任务有两个系统承担。一是电视、广播广告审查机构，属半官方性质的组织。它由政府和国家国营电视台、法国消费协会、广告公司等单位集资组成；二是法国国家广告检定局，是非官方的广告自我管理的中心团体，由消费者协会和主要广告经营者组织起来的，它站在消费者的立场上对全国各种广告媒介进行监督，对广告内容进行审查。
在澳大利亚，广告媒介委员会是广告媒介自我管理的核心机构，组织对广告内容的事先审查。广告审查机构按媒介的不同进行分工，如印刷广告由澳大利亚出版局审查，户外广告由澳大利亚户外广告公司审查等等。[8]
由上例可见，法、澳两国的广告审查机构或是半官方性质的、或是自律性质的，而根据我国国情在我国实行行业自律组织充任预审机构是可以考虑的。依笔者之
见，在我国实行广告预审制，就在保留特殊商品的行政预审的同时，建立行业自律性质的预先审查。
5.立法中规定有利于消费者维权的诉讼制度
目前虚假广告的诉讼实行单个诉讼制度，这种诉讼制度具有很大的局限性:首先，如果由每个受害人分别提起诉讼，就会出现当事人在各地法院分别立案，法院对同一或同类事实作出相互矛盾的裁判的现象；其次，不同的法官分别审理同一案件，必然造成人力、物力、财力的浪费，使本来稀缺的司法资源更加贫乏；再次，受害人大多是分散的无组织的个人，其专业知识、法律知识有限，又受时间、精力、财力、场合等限制，因此他们一般会默认倒霉，而无力主张和实现自己的合法权益；最后，同一案件分散在不同的诉讼程序中审理，使案件的终结旷日持久，违法行为得不到及时制裁，被破坏的社会秩序不能得到迅速恢复。对此，建议在虚假广告的民事诉讼和虚假广告罪的刑事诉讼中引入西方盛行的集团诉讼制度
[9]。建立集团诉讼制度能够使被代表的大多数违法广告的受害者不必亲自参加诉讼就可以行使自己的诉讼权利，同时由于由同一法官审理，还可以保证适用法律的一致性和诉讼结果的公正性，便于保护全体被害人的合法权益。
6.规定全面推行广告代理制
广告代理制是国际通行的广告经营机制，借鉴国外先进经验，与国际惯例接轨，实施广告代理制是势在必行的发展趋势，是我国广告业发展的内在要求。它可以使广告主、广告经营者、广告发布者三者合理分工，各司其职，提高广告的质量和水平，克服三者功能错位的弊端。规定全面推行广告代理制，可以使广告主全力搞好商品和服务，广告公司全力搞好广告的设计制作工作，搞好市场调研、策划和创意，广告发布者全力搞好信息传播发布工作。广告代理制把广告活动的内部制约任务交给了广告经营者，也使广告监督管理机关和消费者组织的外部监督有了明确的对象，这有利于避免虚假广告的出现。
（二）加强有关虚假广告的执法工作
1.完善广告监管手段，确保执法到位
目前《广告法》赋予工商部门的权力有限，工商部门没有强制手段，既不能扣押物品又不能冻结账户，经常是案子办完了，处罚却不能到位。《广告法》应把加强执法手段和处罚力度作为重点加以规范，应把暂扣、收缴、冻结账户、清除虚假广告等行政强制措施和手段在《广告法》中加以肯定。
2．使广告管理机关合理分工
我国广告管理机关并不只是各级工商行政管理部门，其他一些行政部门也行使广告管理（审查）的职能，如省级卫生部门、农牧渔业部门。依《广告法》第四章“广告的审查”以及有关的法律、行政法规的规定，某一广告审查机关只对某类商品广告进行审查，对其他种类商品的广告的审查就不属于它的职责范围。广告审查机关只负责对相应商品的广告内容进行审查，其他一应事项均由工商行政管理机关管理。如果广告主没有将广告送审或虽送审但未经审查机关批准就擅自发布的，广告审查机关不再过问，归广告监督管理机关执罚。这种分工存在很大漏洞，因为对于某一则需经审查的广告是否已经审查批准，只有广告审查机关最清楚，但他对他所清楚的未经审查就发布的虚假广告却无权执罚。相反，对一则需经审查的广告是否已经审查，广告监督管理机关并不清楚。所以应当改变这种不合理的分工，由广告审查机关负责到底，既负责广告的审查工作，又负责对未经审查的广告的执罚。广告审查机关依照有关法律、行政法规的规定对特定的商品或服务的广告负责，广告监督管理机关对余下的商品和服务广告负责。
3.加大执法力度和监督力度
前文已经讲过执法不严、监督不力是虚假广告屡禁不止的原因之一，所以要规制虚假广告还需要执法部门公开、公正、公平执法，杜绝以权谋私。建立健全司法程序监督机制，严格限制个人权利。对于刑法第二百二十二条规定的性质恶劣，后果严重的虚假广告应克服以罚代刑、违法不究的做法，坚决移送司法部门依法处理。实践中，虚假广告被追究刑事责任的案件寥寥无几，而各种情节严重的虚假广告行为却大量存在，所以要建立行政案件移交司法处理的监督程序。同时克服地方保护主义，建立全局意识，切实做到公平执法。比如，确立广告经营者主体资格时要严格按照法律规定的条件和程序把关，对那些不办经营许可证，“游击队”式的广告经营者，一经发现都要坚决严厉的查处。再如，向社会公布举报
电话和投诉地点，举报者的举报一经查证属实，对举报者给予相应的奖励等等，
[10]即建立规范的虚假广告公众举报制度。这些措施都有利于广告执法和监督管理
的到位。
（三）遏制虚假广告的司法措施
西方国家对违法广告的处罚很重，广告欺诈行为一旦被政府机关发现，其处罚的费用和赔偿费用对企业都是巨大的损失。如美国一家生产“李斯特灵”牌牙膏的企业，曾花费50万美元发布一则广告，但因错误的在广告中宣传这种牙膏能预防伤风感冒和咽喉炎而被控告，结果该企业在败诉后，被判定作出更正性广告，广告费用应做1000万美元，并且连做16个月。在广告欺诈的民事责任方面，美国、日本规定了以两到三倍赔偿受欺诈方受到的损失。
我国对广告欺诈罚款、赔偿的力度还不够，应进一步加大罚款力度，使虚假广告行为侵权的责任承担必须坚持制裁性原则和补偿性原则，实行罚款性赔偿。可借鉴国外的一些做法，结合我国的实际情况，根据企业的实际状况、造成的后果等因素，实行几十万元乃至上百万元的赔偿。在广告欺诈的民事责任方面可适用《消费者权益保护法》中的双倍赔偿，这种惩罚性赔偿也集制裁性和补偿性原则于一身，能够弥补补偿性赔偿的不足，同时鼓励受害人对虚假广告提起诉讼，激发他们同不法行为作斗争的积极性，又能有效的增加虚假广告的违法成本，加大了处罚力度，使广告违法者感到只有通过合法途径发布广告才是唯一选择，从而达到遏制虚假广告的目的。
此外,为了更好地保护消费者的权益，笔者提出建议修改《广告法》第三十八条关于有条件连带责任的规定，建立广告主、广告经营者、广告发布者无条件的连带责任，即消费者合法权益受到侵害时可直接向有明确地址的广告商索赔，从而免去在广告主和广告商之间的奔波之苦，也无须举证广告商对虚假广告有明知或应知的故意。以此给广告商切肤之痛，使其在发布广告时严格依照法律、法规和规章的规定，对广告内容的合法性、真实性进行认真细致的审查。
五、结束语
面对暴利的诱惑，以追求经济利益最大化为目标的“经济人”不惜代价大量制造虚假广告，虚假广告得以肆无忌惮的粉墨登场。若任由其泛滥，会破坏我国尚未
成熟的市场经济体制，从而阻碍国民经济的发展。虚假广告已成为中国的一大公害，治理虚假广告已成为当务之急。只有切实解决当前广告立法、执法和司法中的问题，使商家不得利用广告作引人误解的虚假宣传，做到依法做广告，依法管广告，严厉打击商家发布虚假广告的行为，对违法者追究法律责任，才能使广告业在法制轨道上健康发展，才能规范商家们的经济行为，才能充分发挥广告在社会主义物质文明建设和精神文明建设中的积极作用，同时，也才能使社会公众免受虚假广告之害。
虚假广告的危害及其难治的根源
由以上成本收益分析可知，虚假广告的成本之低和利润之高是真实广告所不及的，因此，它成为许多不法分子用来牟取暴利的工具，由于其面向的对象广、传播速度快、社会影响力大，其危害性无疑也是相当大的，主要表现在以下两个方面：
首先，从经济的角度看，虚假广告是公平竞争的重大障碍，它的存在影响竞争机制作用的有效发挥，扰乱正常的市场交易秩序，从而阻碍市场经济的健康发展。同时，它使得假冒伪劣商品大行其道，给消费者的人身和财产带来了极大的损害，深受其苦的消费者从此消费时更趋谨慎，生怕一不小心陷入商家精心设计的各种圈套，这种逐渐蔓延开来的“畏购”心理会在很大程度上制约消费需求的扩大，影响经济的稳定增长。
其次，从社会的角度看，虚假广告的欺诈性使得公平合理、诚实信用的传统商业道德受到挑战，不法商家昧着良心赚黑心钱更有悖于社会公德，它的泛滥也为道德败坏提供了一定的载体。此外，虚假广告会毒害人们的心灵，助长诈骗、腐败等不正之风，严重污染社会风气和社会信用危机。
同样由成本收益分析可知，虚假广告之所以招摇撞骗的主要原因有两个：第一，法制不健全，现有的法律未能与时俱进，从而给唯利是图者提供了可乘之机。比如，电视法等更具针对性的法律还是空白，广告代言明星或名人未被纳入法律的规制范围内等；同时，执法者未能洞察当事人的狡猾对策，使执法力度太小而无关痛痒。第二，与市场经济体制相配套的社会信用体系建设滞后，信用机制的激励约束作用无从发挥，使市场主体的信用观念日渐淡薄，从而漠视诚信，变得目光短浅、急功近利。归根结底，法制的缺陷和社会信用体系的缺乏使得违法成本太小，这是虚假广告屡禁不绝的根源所在。
虚假广告的防治对策
虚假广告对经济、社会的危害不可小觑，政府必须积极作为，采取有效的措施加以防治，而只有对症下药的措施才是行之有效的。既然不法商家因垂涎虚假
广告的暴利而趋之若鹜，那么防治措施就得以尽量提高他们的违法成本为中心来设计。
法制建设要从3个方面加以推进：第一，加强立法，完善相关法律体系。目前我国涉及虚假广告的法律法规有《广告法》、《广告管理条例》、《药品广告管理办法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等，但逻辑上不成体系。一方面，《广告法》和《广告管理条例》并不存在明显的隶属关系，因为《广告管理条例》不是出于《广告法》，而是在《广告法》之前由国务院制定的，而后来的《广告法》又没有宣布《广告管理条例》必然失效；此外，目前工商管理局执法时主要依据的《广告管理条例施行细则》虽经1998年、2000年和2004年3次修订，但其在违法广告的法律责任设定方面基本上与《广告法》中的规定不同，其设定的法律责任要轻得多。这就使得基本的《广告法》形同虚设。因此，立法部门有必要对广告相关法律法规进行一番整理，重新审视效力次于《广告法》的《广告管理条例》及其实施细则的合理性，有分歧的应根据前者的规定对后者加以调整。这样既维护了基本法律的权威性，也因法律责任的加强而对虚假广告当事人有更大的威慑力。另一方面，由于《广告法》已经实施了12年，某些条款很可能已经不适应变化了的新情况，所以有必要对其进行适当的修改。比如，可将《广告法》第38条中规定的“在虚假广告中向消费者推荐商品或者服务，使消费者的合法权益受到损害的，应当依法承担连带责任”的主体由“社会团体或者其他组织”扩展为“个人、社会团体或者其他组织”，如此就能把那些利欲熏心、欠缺社会责任感的明星或名人纳入法律规制范围内。此外，由于信息化带动了媒体的快速发展，应该制定更具针对性的《广播电视法》、《因特网法》等法律来规范媒体的行为，使预防虚假广告的法网更加严密。
第二，加强执法，对虚假广告的当事人须严惩不贷。对于以身试法的唯利是图者，相关执法部门要切实做到有法必依、执法必严。如果有法不依，那么再完善的法律也形同虚设，如果执法不严，就达不到杀一儆百的示范效应。鉴于这几年虚假广告问题比较严重的现状，执法部门应当依法采取最严厉的举措，尽量提高当事人的违法成本。具体而言，在与违法情节相应的罚款责任范围内，取其高限；当不同法律都有相关处罚规定时，则选择处罚较重的法律作为实际执行的依
据。比如，《广告法》第37条规定的罚款为“广告费用一倍以上五倍以下”，可执行4.9倍；除《广告法》之外，《反不正当竞争法》第24 条也对虚假广告主的罚款有规定，是“一万以上二十万元以下”，因此可选择二者中的较大者来执行。同时，执法者要积极从个案中总结经验，以增强对违法者狡猾对策的识别能力，通过加强执法能力建设，加大对违法分子的打击力度。
第三，加强普法，强化广告行业相关主体的法律意识。一方面，部分媒体的法制观念淡薄，在巨大的经济利益面前，疏于对有关证明文件的查验或者不重视对广告内容的核实，更有甚者，与广告主沆瀣一气，以共同对付主管部门的执法行动。另一方面，消费者缺乏法律知识，以法律武器维护自身合法权益的意识极其薄弱，相当多的消费者对《广告法》、《消费者权益保护法》的基本规定，一无所知或知之不多。根据调查，我国城市消费者中只有50.4%的人对该法有所了解，其中38.4%的人表示“了解一些”，9.8%的人表示“比较了解”，1.6%的人表示“非常了解”，另有13.7%的人不知道《消费者权益保护法》；在农村中对该法了解程度更低，只有34.7%的农村消费者基本了解或部分了解该法。由此可见，我国的普法工作依然任重道远。如今，迅速发展的通讯、广播电视、因特网给普法工作提供了多种新渠道，相关工作人员应该积极利用这些渠道，多维度、多形式地开展普法工作，特别要深入交通通讯条件比较差，因而对外呈封闭或半封闭状态的农村地区，结合具体案例进行宣传教育。如此，一方面让潜在的不法分子获知违法的严重后果从而有所收敛，另一方面使消费者的法律知识得以增加，识别能力、维权意识和能力得以增强，从而使不法分子的企图无法轻易得逞，也就直接或间接地增加了他们的违法成本。
第四，完善行业信用记录并实行公示。社会信用体系是市场经济体制中重要的制度安排，而我国对这方面的建设远远滞后于市场经济的发展。目前不用说覆盖所有市场主体的社会信用体系，就连其基础部分——个人、企业和行业信用记录也还未完全建立，致使广告主、广告经营者和媒体缺乏有效的市场约束，从而疏于自律。为了促成崇尚诚信的社会风气，在最大程度上防范虚假广告等与和谐社会建设格格不入的“市场经济毒瘤”，就要尽快建立并不断完善各种信用记录，推进多层次的信用体系建设。当务之急是完善包括广告业等服务业在内的各行业
信用记录，而不应局限于生产领域。同时，还要对信用记录实行公示，以充分发挥信用机制对市场主体的激励约束作用。良好的信誉是无形资产，能增加个人或企业的社会价值，而不良的信用记录则会降低相关主体的影响力，从而提高不法商家和唯利是图者的逐利成本。就具体措施而言，可在工商管理部门或消费者协会的门户网站公布广告行业、媒体行业的诚信档案，以便公众随时查询。此外，还可通过其它多种途径将相关信用记录信息充分地传递给公众，比如，以固定场所或媒体公示信息，手机或电子邮箱订阅公示信息，免费发放书面材料，在公共图书馆或其它场所中设立专门阅览室，运用社区及基层单位的信息传播资源等。
一、虚假广告的成因
顾名思义，虚假广告是对产品或服务进行不切实际的宣传推广，其不仅严重损害了消费者的合法权益，也扰乱了正常的社会经济秩序，已成为中国社会的一大公害。而虚假广告之所以长期猖獗，笔者以为主要有以下原因：
1、商家和广告媒介急功近利，法律道德观念淡薄。商家发布广告的目的是为向公众传递某种信息，从而说服消费者购买其商品或接受其服务。由于现实生活中交易双方信息不对称，消费者对产品或服务的认知大多依靠商家所作宣传。因此，一定程度上可以说是广告决定了消费导向。在市场经济条件下，追逐利益最大化是经营者的终极目标。而市场竞争日趋激烈，新产品层出不穷，商家要想让自己的产品在众多竞争对手中脱颖而出，广告宣传成了首选。在尚未建立良好的规范和秩序前，部分商家在暴利驱使下热衷于短期行为，通过虚假广告的手段大肆敛财。而一些广告发布者职业道德意识淡漠，在高额利润的诱使下罔顾事实，成为某些不法商家进行虚假宣传的帮凶。
2、相关制度存在缺陷，行政监管相对滞后。近些年来，我国广告业呈现出一派欣欣向荣的态势，但由于缺乏必要的资格条件限制，增长过快过滥，也带来了许多问题。如一些广告公司资金有限，从业人员素质低下；广告内容的核实和审查有赖于广告经营单位自身，欠缺有效监督，等等。此外，一方面，随着形势的变化，现行广告法律法规已不能适应广告业的规范发展要求，暴露出一些不足之处，使虚假违法广告难以得到足够有效的遏制和查处。另一方面，受转型期制度变迁过程因素的影响，原有的监管机制失调和弱化，而与市场经济相配套的制度、法律法规体系又不够健全，使得执法部门无所适从，也加大了治理虚假广告的难度。
3、社会参与程度不够，消费者维权意识不足。虽然虚假广告涉及社会多层次多领域，极具危害性，但目前全社会尚未形成全员打击虚假广告的氛围。广大消费者对虚假广告虽深恶痛绝，但由于普遍存在“事不关己高高挂起”的心理，对虚假广告在不直接损害自己利益的情况下采取听之任之的态度，缺乏参与广告监管的自觉性、主动性和积极性。另外，交换场所的扩大、流通网络的复杂化、社会
和政府管理的低效化，使得消费者在权益受到侵害时的维权成本大大提高。这些都在无形中助长了虚假广告的嚣张气焰。
二、虚假广告的社会危害
想要通过法律法规来对虚假广告作出规制，了解虚假广告的社会危害是十分重要的问题。虚假广告作为广告的一种“变态”，是市场经济的非正常产物，它的社会危害性极大。
（一）从道德角度看
虚假广告的欺诈性使得公平合理、诚实信用等传统商业道德受到挑战，其昧着良心赚黑钱更有悖于我们的社会公德，它的泛滥也为道德败坏提供了载体。譬如，现在社会上存在着大量的黑中介，这些黑中介放弃良知，为了赚黑心钱，他们在报纸上大量发布求职广告，欺骗了许多本就穷苦的求职者的血汉钱，当求职者发现上当找上门时，要么就人去楼空，更有甚者甚至对求职者大打出手，使求职者身心俱伤对社会的信任度也降低了，同时也使得中介这个行业的道德可信度下降，严重制约了这个行业的发展。
（二）从文化角度看
广告自从产生之日起，就具备了许多功能，而最基本的功能在于传播信息。它向人们传达了重要的商品信息，从而获得广告受众的认同，然后达到销售商品的目的。在广告最初起源的时候是为了炫耀自己的产品，因而形成了自己独特的文化。虚假广告的泛滥将会对广告文化造成很大的冲击。一则好的广告，可以从视觉上、听觉上给人以美的享受或对心灵上产生一定的震撼力。例如，我个人比较欣赏“七喜”汽水的广告——线条明快的黑白的小人、透明的冰块、翻腾的气泡、绿色的字体在夏日中给人以清凉的感觉，同时也让我记住了“七喜”汽水，达到了商家的预期目标。历史上做的好的广告还有很多，形成了自己独特的文化，即广告学，而且，在现代经济生活中，广告已成为现代企业重要的无形资产，但大量虚假广告愈演愈烈，若不加以遏制，会有使广告文化成为一种伪文化的危险。
（三）从政治角度看
虚假广告的泛滥从一个侧面反映了有关部门对于虚假广告治理的软弱无力——由于不同内容和形式的广告，管理的部门是不同的，导致了管理权限的分散。从部门之间的职能看，药品医疗广告须以卫生部门为前置，户外广告须以城管为前置；从工商系统内部的管理分工来看，省局、市局、分局及工商所四级都有管理权，容易出现管理的真空，造成都管、都不管的局面。这会导致人们对政府的信任危机，严重时会引发很多社会问题。
（四）从经济角度看
虚假广告的社会危害又包括如下几点：
1．降低消费者的购买力
虚假广告以谋取非法利益为目的，以“坑、蒙、拐、骗”为手段，必将损害消费者的利益。生活中因虚假广告造成消费者人身和财产损害的案件屡有发生。2003年，6名通州农民从电台里听到海南锦绣大地公司关于种植食用仙人掌的广告宣传后，分别与该公司的北京分公司签订了合同，约定由海南锦绣大地公司以12元每株的价格供苗，待仙人掌成熟后回收。但到了收购期，锦绣大地公司北京分公司却以资金紧张、没达到收购指标为由，拒收成熟的仙人掌，导致6名通州农民种植的仙人掌无处销售，种植土地也被荒废，遭到重大经济损失。为此，6人将海南锦绣大地公司告上法庭要求赔偿经济损失近30万元。2005年3月15日，中央电视台将这起在全国形成恶劣影响的“仙人掌坑农事件”曝光于众。据央视调查，海南锦绣大地公司与各省市的仙人掌种植户签订了高达1亿多元的种植合同，这是一起震惊全国的虚假广告损害案。虚假广告的欺骗性大大降低了广告的可信度，使其真实性大打折扣，导致消费者对广告的信任危机，对市场的运行缺乏安全感，这必将影响到消费者的购买力，从而对经济增长造成负面影响，也就是说以后即使媒体宣传了真正能赚钱的项目，消费者也鲜少有人相信了，购买力自然也就降低了。
2．造成社会资源的浪费
大量的虚假广告导致大量虚假产品或服务流向市场，这同时意味着大量合格产品或服务被排斥在市场之外。大量质量低劣的产品或服务进入消费与生产领域，因其质量不可靠、无效而被废弃不用或提前淘汰，而大量合格产品或服务却“英雄
无用武之地”；虚假广告的制作和发布，必然以合法广告的舍弃为代价。比如在上例中，仙人掌致富是虚假的致富信息，但同时肯定也存在着真正的致富信息，但却未被采纳。种植仙人掌需要耗费土地资源、人力资源等，而这些土地资源、人力资源等本可在其他致富项目上创造财富，也就是说这一切导致了资源的不合理配置，机会成本惊人，造成了社会资源的极大浪费。
3．扰乱正常的市场竞争秩序
市场竞争是市场运行有序化、有效率的内在动力，其核心在于竞争的公平性，公平竞争是现代市场经济的基本原则。[2]然而，虚假广告却大大破坏了竞争的公平性，其本身就是一种不正当的竞争行为。它们在使不法经营者获得暴利的同时必然会侵害合法经营者的权益，直接导致市场竞争不公平。
4．阻碍广告行业的健康发展
虚假广告的暴利使得虚假广告的主体有利可图而对虚假广告乐此不疲，这对合法的广告主体会造成冲击。面对暴利的诱惑，人们会将大量的时间花在如何制作貌似真实的具有更大欺骗性的虚假广告上，从经济学理论上来看，这就造成了“劣币驱逐良币”的后果，最终使整个广告行业失信于消费者、广告公司形象低劣、媒体信誉和公信力尽失，使受众对广告产生抵制和厌恶，从而无法达到传播效果。这对于尚处于起步阶段的我国广告业而言，无疑是其健康发展的一个巨大障碍。
5．影响国家财政收入
造假企业因消费者拒绝再购买而使产品滞销，经济效益下滑；受害企业因不法经营者的不正当竞争行为而影响其经济效益；农民和生产企业购买虚假广告商品，会直接破坏工农业生产。这些都会使国家税收减少，同时，国家又要支付大量的打假费用，从而影响国家财政收入。
6．影响社会再生产的健康运行
社会再生产离不开准确的供求信息。然而虚假广告使得客户和消费者被误导，导致供求机制不能真实反映市场上的供求状况，致使供求机制受阻，长此以往，必将使得社会再生产无法顺利进行，直接影响国民经济的健康发展。 [3]
二、虚假广告的危害性
在历年的行风评议中，加大对虚假广告的打击力度成为了社会各界对工商部门的一致要求。应该说，虚假广告已到了人人喊打的局面，而其危害性主要有以下几个方面：
一是侵害了消费者的合法权益。《消费者权益保护法》赋予了消费者在购买商品或接受服务时的安全权、知情权、公平交易权等，而虚假广告通过虚构编造、吹嘘夸大等手段，剥夺了消费者的这些合法权利，从而导致消费者在经济上、心理上受到不同程度的损害。
二是阻碍了广告业的良性发展。虚假广告带来的暴利蒙蔽了某些广告从业者的视线，使他们花费大量精力研究如何炮制更具欺骗性的虚假广告，而忽视了发展正常的广告业务，引发公众对广告的不信任感上升。这对尚处于起步阶段的广告业是个不小的打击，必将严重阻碍整个行业的健康发展。
三是扰乱了正常的市场秩序。虚假广告作为一种不正当的竞争手段，违反了相关法律法规，不可避免地会对市场运行秩序造成冲击。虚假广告往往和假冒伪劣产品结合在一起，凭借传播迅速、受众面广的优势误导公众的消费，造成“劣胜优汰”的反常现象，破坏了正常的竞争机制，导致市场秩序严重混乱。
三、虚假广告的治理对策
有鉴于虚假广告的猖獗现状和严重危害，笔者认为应该从如下几个方面对虚假广告进行有效治理，以保护消费者权益，维护正常的市场秩序。
1、健全相关制度体系，加强法制宣传。就目前的情况看，现行广告法律法规存在许多漏洞和缺陷，难以有效制裁虚假广告。例如，缺乏对以网络广告为代表的新型广告媒介进行监管的法律依据，造成在监管过程中很难使其规范，在执法中也没有依据和标准，从而给不法网络广告经营者们逃避法律制裁提供了方便之门。因此，立法部门有必要结合现状，对广告法律体系进行梳理，填补法律漏洞，细化虚假广告的认定标准，完善相关惩处措施。此外，要加强法制宣传，提升公众的诚信观念，督促广告主体依法从事广告活动，增强消费者抵制虚假广告的自觉性和自我保护意识，让虚假广告无生存的空间和土壤。
2、加大对虚假广告的监管和惩处力度。要加强执法机构及其队伍建设，建立严格高效的广告管理制度。在监管过程中，要严格进行市场主体的资格审查，对不具备设立条件的坚决不予核准成立，对不具备广告经营资质标准的坚决不予核准广告经营。要加强对广告活动的日常监督、检查，将虚假广告扼杀在萌芽状态。此外，要严格依法行政，加大惩处力度，杜绝以罚代管。对违法广告主体要进行高额处罚，使他们得不偿失，无力重操旧业；对触犯法律的，坚决移交司法机关，追究刑事责任。
3、加强广告业宏观管理，充分发挥社会监督作用。有必要明确执法主体，统一执法职能，改变多头执法、职能分散的状况，形成齐抓共管、共同治理广告市场的局面。要发挥广告协会的作用，开展行业自律教育，消除虚假广告滋生的温床。对一些重大案件，要充分发挥社会监督功能，公开处理并及时曝光，扩大影响面，
震慑不法分子，形成全社会打击虚假广告的团结氛围，从根本上遏制虚假违法广告的蔓延，保证市场的有序运行。（作者单位：无锡工商局南长分局）
随着我国社会主义市场经济体制的建立，大量虚假广告开始充斥市场。虚假广告对于我国各方面的危害都很大，尤其是对经济方面，若任由其泛滥，会严重地破坏我国尚未成熟的社会主义市场经济，从而阻碍国民经济的发展。本文首先分析了虚假广告的实质和特征，其次从道德、文化、政治、经济等四个方面总结了虚假广告对社会的严重危害，再次分析了虚假广告屡禁不止的原因，最后探讨了应怎样通过相应的法律法规手段来治理虚假广告的问题。目的是为了在司法实践中能对虚假广告作出明确的界定，通过法律手段来治理虚假广告，防止其对社会产生危害以促进国民经济的发展。
广告是现代商业社会中的普遍现象。广告的生命在于真实，这是广告首要的、最本质的特征和原则。但是近年来，从医疗、药品、保健食品到房地产、致富信息、中介服务等，虚假广告遍及生活的各个角落。可以说有广告的地方就有虚假广告。虚假广告对我国经济、文化、道德、政治等各方面的危害极大，阻碍了国民经济的健康发展。为此，有必要对虚假广告的若干法律问题做近一步的研究，以尽量减少直至彻底杜绝虚假广告的出现。
一、虚假广告的本质、特征
（一）虚假广告的本质
尽管我国《广告法》中有关虚假广告的规定过于简单，既没有明确的概念，又没有具体的认定标准，实际操作难度较大，但对虚假广告的本质是不难抓住的——就是指广告活动的主体在广告活动中利用广告对商品和服务的信息作引人误解的虚假宣传的行为，这种行为的目的在于欺骗消费者的信任，其结果既损害了消费者的利益，又给有序的市场竞争制造了混乱，损害了其他经营者的合法利益。
[1]
（二）虚假广告的特征
虚假广告一般具备以下几点特征：
1．主体特定
虚假广告的主体只能是广告活动的主体，一是广告客户，即为促销其产品或宣传其服务而刊播、设置、张贴广告的生产经营者；二是广告经营者和发布者，指的是在工商行政管理机关注册登记，领取营业执照及广告许可证，专（兼）营广告业务的企（事）业单位和有权经营广告业务的个人。
2．内容上的失实性
即广告显示说明与客观实际情况明显不相符。
3．手段上的欺骗性
即广告采用欺骗的手段或引人误解的陈述进行商品或服务宣传，并使一般消费者对其提供的商品或服务产生误解。
4．结果的社会危害性
它不仅侵害了消费者的合法权益，而且损害了经营者之间的正当竞争，破坏了市场经济秩序，阻碍了国民经济的发展。
5．影响的广泛性
虚假广告一经发布，其影响将遍及刊、播、载该广告的媒体的收看、收听、发行的范围。
三、虚假广告屡禁不止的原因
虚假广告“阴魂不散” 除了受商家利益驱使、媒体间相互攀比等经济原因外，其主要症结在于中国目前的广告管理体系存在着诸多的缺陷，现举几点说明。
（一）立法界定不明确
在我国虚假广告尚无法定概念。有关虚假广告的定义也过于简单，只散见于《广告法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等法律条文中，如《反不正当竞争法》第九条规定：“经营者不得利用广告或者其他方法，对商品的质量、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传，广告的经营者
不得在明知或者应知的情况下，代理、设计、制作、发布虚假广告。”有学者认为，这条规定实际上是对虚假广告的一种法律界定，但笔者认为这种法律界定仅仅是《反不正当竞争法》从维护正当竞争秩序的角度所作的安排。它所确立的禁止经营者从事虚假广告的一般原则应当只能在《反不正当竞争法》的调整范围内适用，而不具有广告法律制度上的普遍意义[4]。与此类似《消费者权益保护法》第十九条的规定也是该法从保护消费者合法权益的角度对虚假广告所作的一种法律界定，这种界定本身也存在不够概括、全面的缺陷以及法律适用范围上的局限性。就是由于立法界定不明确，明知确实是虚假广告却因为缺乏法律效力层级上的法定概念不能认定它就是虚假广告，这是虚假广告泛滥成灾的一个原因。
（二）处罚力度不够
只要仔细研读一下《广告法》、《刑法》等对违法广告的处罚，我们就能明白为什么那么多的广告经营者、发布者和广告主前赴后继，乐“虚假广告”和“广告犯罪”而不疲。《广告法》规定，违法广告行为的法律责任包括停止发布、以等额广告费用在相应范围内公开更正以消除影响，还有处以广告费用一倍以上五倍以下的罚款；广告主提供虚假证明文件的，由广告监督管理机关处以一万元以上十万元以下的罚款；伪造、变造或者转让广告审查文件的，由广告监督管理机关没收违法所得，并处以一万元以上十万元以下的罚款。《刑法》第二百二十二条：“广告主、广告经营者、广告发布者违反国家规定，利用广告对商品或服务作虚假宣传，情节严重的，处两年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。”《广告法》第十三条、第四十条规定，新闻广告除了责令发布媒介改正外，处以一千元以上一万元以下罚款。广告费一至五倍的罚款对于违法广告的收益人来说简直是“小菜一碟”，而且这笔钱早就加到成本里了，由消费者埋单。即便是刑法规定的两年以下有期徒刑，也难以与成千上万的受害者到财产与人身损失划等号。
（三）事先审查范围小
审查制度是广告管理的重要内容，广告审查有事先审查与事后审查两种。我国是典型的事后审查，事先审查的范围仅仅局限于特殊商品和服务的广告，我国《广告法》第三十四条规定：“利用广播、电影、电视、报纸、期刊以及其他媒介发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品的广告和法律、行政法规规定应当进行审
查的其他广告，必须在发布前依照有关法律、行政法规由有关主管部门对广告内容进行审查；未经审查不得发布。”而事后审查具有很大的滞后性和被动性，往往等到违法广告的危害已经显现并且要等到受害消费者举报才进行，实际上是马后炮，其效力甚微；再说，即便事后审查出了虚假广告的存在，正如前面所言，广告费的一至五倍的罚款早就被计算到商品或服务的价格中了，实际上由消费者埋单。
（四）执法不严、监督不力
虚假广告泛滥，执法不严是其中很重要的一个因素。实践中，许多地方行政执法部门怠于行使职责，对虚假广告姑息纵容；有些行政执法人员面对虚假广告有法不依、执法不严、违法不究；更有甚者，某些地方的行政执法部门在金钱或利益的诱惑下对虚假广告大开方便之门，或充当起虚假广告的保护伞。因而有人戏言：在国外只要有0.1%的顾客受了广告的骗，该企业非垮台不可；在国内只要有0.1%的顾客受了广告的骗，该企业就发了。
四、关于规制虚假广告的法律对策
虚假广告是由多种原因造成的，必须综合治理。治理虚假广告是一项系统工程，我们可以从思想道德、文化教育、社会监督、法律制约等多个方面进行。鉴于虚假广告屡禁不止主要是由于法律上存在诸多漏洞，笔者仅从依法治理虚假广告方面来探讨如何规制虚假广告的问题。
（一）完善有关广告的立法工作
加强广告法制建设是有效防治虚假广告行为的最重要的途径。完善的广告立法是防止广告欺诈行为的前提，它使其图实施广告欺诈行为的违法犯罪分子无机可乘、无漏洞可钻，严厉的制裁措施使其望而却步，同时也使广告执法机关有法可依，有据可循。我国广告立法不完善是虚假广告产生的重要原因之一，针对我国广告立法的现状，笔者认为应从以下几个方面加强广告立法：
1.增设虚假广告的法定概念
上文已经讲述过由于立法界定不明确缺乏法定概念是导致虚假广告泛滥的原因之一，因此有必要增设虚假广告的法定概念。许多学者认为广告的“真实性”原
则不仅包括广告内容真实，还应包括表达方式真实。在国外立法中，许多国家和地区的广告法规、自律规则对虚假广告的法律概念，表现形式都有明确的规定。如美国对虚假广告概念的厘定非常精确：“只要广告的表达由于未能透露有关信息而给理智的消费者造成错误印象，这种错误印象关系到所宣传的产品或服务的实质性特点，均是虚假广告”[5]；又如《西班牙广告法》规定：“那种以任何方式，包括其表达方式，诱使或能诱使广告对象犯错误，因而可能影响其经济状况，损害或可能损害某一竞争者的广告是虚假广告”。[6]这条规定明确指出“表达方式”诱使“广告对象犯错误”导致消费者和竞争者的损失是虚假广告。鉴于此，借鉴两国的经验，笔者认为我国对虚假广告的立法认定应为：那些以任何方式，包括其表达方式，对商品或服务做虚假宣传，诱使或能诱使理智的消费者作出错误决策的广告为虚假广告。
2.扩大虚假广告的外延
《广告法》权威性较高，但仅调整商业广告，事实上，现代广告中有许多非商业广告诸如医疗广告、招聘广告、征婚广告、公益广告等，所以现行《广告法》已不能完全反映当今广告业的内涵，不能满足广告管理的需要。所以广告法的调整范围应当涵盖一切与广告活动有关的主体行为，也就是说既包括商业广告、又包括公益广告、征婚广告等，除了传统的媒体广告，还应包括新生的网络广告。另外在管理对象方面，除了广告主、广告经营者、广告发布者外，还应根据国际惯例包括商品推荐者，这样虚假广告中的明星就不会再逍遥法外了。
3.建立权威、统一、协调的法律法规体制
上文中说到《广告法》权威性较高，但仅调整商业广告；而《广告管理条例》虽然比较全面，但它却没有明确广告的含义，这却是关系到《条例》的调整对象和调整范围的重要问题。由此可以看出《广告法》和《条例》在调整范围上就是不协调的，这种不统一、不协调的广告法律漏洞还存在许多。比如，按《广告法》规定由广告监督管理机关对广告欺诈行为进行查处，而《反不正当竞争法》规定由不正当竞争行为监督检查部门进行查处，虽然二者在实践中均属于工商行政管理部门的内部机构，但又确是两个具有不同职责和职能的机构，而且两者处罚也不一致，在罚则上存在冲突，现行《广告法》对虚假广告的责任人“处以广告费
用一倍以上五倍以下的罚款”，而《反不正当竞争法》则对虚假宣传“可根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款”。[7]也就是说，如果一家企业在报纸上发布一个8cm的通栏广告，内容虚假，广告费用5000元，根据《广告法》最多可以罚2.5万元，而根据《反不正当竞争法》则可以处以二十万元的罚款。同一个虚假广告适用不同的法律，处罚的结果悬殊大了，执法部门在实际工作中，如何自由裁量很难把握，也容易产生腐败。目前有些执法部门的做法是用《反不正当竞争法》的罚则来批评教育虚假广告发布者，使之认识到问题的严重性，最后用《广告法》处罚。这种做法不利于维护法律的严肃性。所以有必要建立权威、统一、协调的法律法规体制。
4.扩大广告事先审查的范围，直至建立预审制度
前面已讲过事先审查范围太小而主要依赖事后审查的弊端。笔者认为应在立法中规定扩大广告事先审查的范围。实践证明《广告法》第三十四条有个局限，即出于对人和动物生命的保护，播前审查仅仅局限于药品、农药、兽药、和医疗器械。规定与人和动物的生命相关的商品广告必须实行播前审查，反映了立法者对生命的珍视，这是一种进步。但是，法律不仅仅要保护生命安全，还有保护财产安全的义务。因为很多违法广告给消费者带来了巨大的财产损失。因此，应该将商业广告的事先审查范围由药品、医疗器械、农药和兽药等推广至全部商品和服务。 法国是典型的事先审查，所有的广告都要事先审查，否则不得在任何媒介上发布，它的审查监督任务有两个系统承担。一是电视、广播广告审查机构，属半官方性质的组织。它由政府和国家国营电视台、法国消费协会、广告公司等单位集资组成；二是法国国家广告检定局，是非官方的广告自我管理的中心团体，由消费者协会和主要广告经营者组织起来的，它站在消费者的立场上对全国各种广告媒介进行监督，对广告内容进行审查。
在澳大利亚，广告媒介委员会是广告媒介自我管理的核心机构，组织对广告内容的事先审查。广告审查机构按媒介的不同进行分工，如印刷广告由澳大利亚出版局审查，户外广告由澳大利亚户外广告公司审查等等。[8]
由上例可见，法、澳两国的广告审查机构或是半官方性质的、或是自律性质的，而根据我国国情在我国实行行业自律组织充任预审机构是可以考虑的。依笔者之
见，在我国实行广告预审制，就在保留特殊商品的行政预审的同时，建立行业自律性质的预先审查。
5.立法中规定有利于消费者维权的诉讼制度
目前虚假广告的诉讼实行单个诉讼制度，这种诉讼制度具有很大的局限性:首先，如果由每个受害人分别提起诉讼，就会出现当事人在各地法院分别立案，法院对同一或同类事实作出相互矛盾的裁判的现象；其次，不同的法官分别审理同一案件，必然造成人力、物力、财力的浪费，使本来稀缺的司法资源更加贫乏；再次，受害人大多是分散的无组织的个人，其专业知识、法律知识有限，又受时间、精力、财力、场合等限制，因此他们一般会默认倒霉，而无力主张和实现自己的合法权益；最后，同一案件分散在不同的诉讼程序中审理，使案件的终结旷日持久，违法行为得不到及时制裁，被破坏的社会秩序不能得到迅速恢复。对此，建议在虚假广告的民事诉讼和虚假广告罪的刑事诉讼中引入西方盛行的集团诉讼制度
[9]。建立集团诉讼制度能够使被代表的大多数违法广告的受害者不必亲自参加诉讼就可以行使自己的诉讼权利，同时由于由同一法官审理，还可以保证适用法律的一致性和诉讼结果的公正性，便于保护全体被害人的合法权益。
6.规定全面推行广告代理制
广告代理制是国际通行的广告经营机制，借鉴国外先进经验，与国际惯例接轨，实施广告代理制是势在必行的发展趋势，是我国广告业发展的内在要求。它可以使广告主、广告经营者、广告发布者三者合理分工，各司其职，提高广告的质量和水平，克服三者功能错位的弊端。规定全面推行广告代理制，可以使广告主全力搞好商品和服务，广告公司全力搞好广告的设计制作工作，搞好市场调研、策划和创意，广告发布者全力搞好信息传播发布工作。广告代理制把广告活动的内部制约任务交给了广告经营者，也使广告监督管理机关和消费者组织的外部监督有了明确的对象，这有利于避免虚假广告的出现。
（二）加强有关虚假广告的执法工作
1.完善广告监管手段，确保执法到位
目前《广告法》赋予工商部门的权力有限，工商部门没有强制手段，既不能扣押物品又不能冻结账户，经常是案子办完了，处罚却不能到位。《广告法》应把加强执法手段和处罚力度作为重点加以规范，应把暂扣、收缴、冻结账户、清除虚假广告等行政强制措施和手段在《广告法》中加以肯定。
2．使广告管理机关合理分工
我国广告管理机关并不只是各级工商行政管理部门，其他一些行政部门也行使广告管理（审查）的职能，如省级卫生部门、农牧渔业部门。依《广告法》第四章“广告的审查”以及有关的法律、行政法规的规定，某一广告审查机关只对某类商品广告进行审查，对其他种类商品的广告的审查就不属于它的职责范围。广告审查机关只负责对相应商品的广告内容进行审查，其他一应事项均由工商行政管理机关管理。如果广告主没有将广告送审或虽送审但未经审查机关批准就擅自发布的，广告审查机关不再过问，归广告监督管理机关执罚。这种分工存在很大漏洞，因为对于某一则需经审查的广告是否已经审查批准，只有广告审查机关最清楚，但他对他所清楚的未经审查就发布的虚假广告却无权执罚。相反，对一则需经审查的广告是否已经审查，广告监督管理机关并不清楚。所以应当改变这种不合理的分工，由广告审查机关负责到底，既负责广告的审查工作，又负责对未经审查的广告的执罚。广告审查机关依照有关法律、行政法规的规定对特定的商品或服务的广告负责，广告监督管理机关对余下的商品和服务广告负责。
3.加大执法力度和监督力度
前文已经讲过执法不严、监督不力是虚假广告屡禁不止的原因之一，所以要规制虚假广告还需要执法部门公开、公正、公平执法，杜绝以权谋私。建立健全司法程序监督机制，严格限制个人权利。对于刑法第二百二十二条规定的性质恶劣，后果严重的虚假广告应克服以罚代刑、违法不究的做法，坚决移送司法部门依法处理。实践中，虚假广告被追究刑事责任的案件寥寥无几，而各种情节严重的虚假广告行为却大量存在，所以要建立行政案件移交司法处理的监督程序。同时克服地方保护主义，建立全局意识，切实做到公平执法。比如，确立广告经营者主体资格时要严格按照法律规定的条件和程序把关，对那些不办经营许可证，“游击队”式的广告经营者，一经发现都要坚决严厉的查处。再如，向社会公布举报
电话和投诉地点，举报者的举报一经查证属实，对举报者给予相应的奖励等等，
[10]即建立规范的虚假广告公众举报制度。这些措施都有利于广告执法和监督管理
的到位。
（三）遏制虚假广告的司法措施
西方国家对违法广告的处罚很重，广告欺诈行为一旦被政府机关发现，其处罚的费用和赔偿费用对企业都是巨大的损失。如美国一家生产“李斯特灵”牌牙膏的企业，曾花费50万美元发布一则广告，但因错误的在广告中宣传这种牙膏能预防伤风感冒和咽喉炎而被控告，结果该企业在败诉后，被判定作出更正性广告，广告费用应做1000万美元，并且连做16个月。在广告欺诈的民事责任方面，美国、日本规定了以两到三倍赔偿受欺诈方受到的损失。
我国对广告欺诈罚款、赔偿的力度还不够，应进一步加大罚款力度，使虚假广告行为侵权的责任承担必须坚持制裁性原则和补偿性原则，实行罚款性赔偿。可借鉴国外的一些做法，结合我国的实际情况，根据企业的实际状况、造成的后果等因素，实行几十万元乃至上百万元的赔偿。在广告欺诈的民事责任方面可适用《消费者权益保护法》中的双倍赔偿，这种惩罚性赔偿也集制裁性和补偿性原则于一身，能够弥补补偿性赔偿的不足，同时鼓励受害人对虚假广告提起诉讼，激发他们同不法行为作斗争的积极性，又能有效的增加虚假广告的违法成本，加大了处罚力度，使广告违法者感到只有通过合法途径发布广告才是唯一选择，从而达到遏制虚假广告的目的。
此外,为了更好地保护消费者的权益，笔者提出建议修改《广告法》第三十八条关于有条件连带责任的规定，建立广告主、广告经营者、广告发布者无条件的连带责任，即消费者合法权益受到侵害时可直接向有明确地址的广告商索赔，从而免去在广告主和广告商之间的奔波之苦，也无须举证广告商对虚假广告有明知或应知的故意。以此给广告商切肤之痛，使其在发布广告时严格依照法律、法规和规章的规定，对广告内容的合法性、真实性进行认真细致的审查。
五、结束语
面对暴利的诱惑，以追求经济利益最大化为目标的“经济人”不惜代价大量制造虚假广告，虚假广告得以肆无忌惮的粉墨登场。若任由其泛滥，会破坏我国尚未
成熟的市场经济体制，从而阻碍国民经济的发展。虚假广告已成为中国的一大公害，治理虚假广告已成为当务之急。只有切实解决当前广告立法、执法和司法中的问题，使商家不得利用广告作引人误解的虚假宣传，做到依法做广告，依法管广告，严厉打击商家发布虚假广告的行为，对违法者追究法律责任，才能使广告业在法制轨道上健康发展，才能规范商家们的经济行为，才能充分发挥广告在社会主义物质文明建设和精神文明建设中的积极作用，同时，也才能使社会公众免受虚假广告之害。