摘要依照《野生动物保护法》和《野生植物保护条例》的相关规定，野生动植物保护的基本措施是依托在其主要生息繁衍地和分布地建立自然保护区来实现的。已实施的《自然保护区条例》由于种种原因未能发挥应有作用。本文从法制角度考察目前自然保护区建设上的不足并提出对策，以便更好的促进野生动植物保护工作。
关键词自然保护区 濒危野生动植物 法制
作者简介：林森，中央民族大学法学院2010级博士研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-163-02
一、我国自然保护区现状
截至2009年底，全国除港、澳台地区,已建立各种类型和级别的自然保护区2541个，总面积约14700万公顷，陆地自然保护区面积约占国土面积的14.7%。其中，国家级自然保护区319个，面积9267万公顷，分别占全国自然保护区总数和总面积的12.6%和62.7%。其中，林业系统自然保护区数量达到2012处，各类海洋保护区170多处,水生生物自然保护区200多处,国家级农业野生植物资源原生境保护区118个。①这些自然保护区为大量的野生动植物提供了栖息和生存的场所。
二、我国自然保护区面临的主要问题
（一）经费匮乏
依照《自然保护区条例》第二十三条，自然保护区管理经费主要由所在地县级以上政府承担，实际出自于各级业务部门的行政经费，数额有限。而且我国的自然保护区多处于西部边远地区，自然条件恶劣，经济水平落后，当地财政很难对保护区进行投入。尽管我国自然保护区划分为国家级和地方级两大类，但实际上，国家级自然保护区依然多交由地方代管，日常所需经费也由地方解决，国家只是予以适当补助。以新疆林业系统自然保护区收支状况为例，2004年资金缺口（收不抵支数额）高达175.92万元，而总收入仅为91.36万元②。财政资金来源不足，各自然保护区只好自行创收，这部分资金来源复杂，难以管理。由于缺乏税收政策和法律的支持，捐赠等公益资金也难以成为有效的资金来源。
自然保护区支出结构不合理，资金使用效率不高。《自然保护区工程设计规范》规定了极为详细的建设标准，为了申请项目的顺利审批，各地一般都会以此为参照，面面俱到的承诺建设大量工程，这样就忽略了保护区亟待解决的核心问题，从而占用大量资源造成浪费。“2003年，林业系统保护区的经费中保护性支出仅占60%，这其中又有60%是‘人头费’，即在林业系统保护区的全部收入中仅有约14%用于保护业务。这种情况在林业系统国家级以下的保护区中更为严重：1995―2000年间，国家级以下保护区的新增资金超过90%用于改善员工福利、盖楼和添置交通工具等方面，对于协调与周边社区的矛盾、开展科研等几乎没有投入。”③
（二）管理体制的不足
依照《自然保护区条例》第八条，保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，同时林业、农业、地质矿产、水利、海洋等部门在各自职责范围内进行管理。“这一规定形成了我国横向监督与纵向监督相结合的自然保护区管理监督机制。即：环境保护行政主管部门的横向监督与自然保护区行政主管部门对其主管的自然保护区纵向监督相结合的特点。”④这种体制容易导致多头管理、职责不清、效率低下等不足。
同时，尽管依法应在自然保护区内划分核心区、缓冲区和实验区，并采取严格程度不等的管理措施，本意在于通过规范人为活动来保护生态，为野生动植物创造一个良好的自然环境，可大量的自然保护区始建于上世纪80年代，建立前已经有许多居民居住，采取全部搬迁的方法成本极高并不现实，而且当地已经存在相当多的如矿产开发等生产经营活动。《自然保护区条例》没有解决保护区的土地使用和管理问题，不能和相关法规对接，导致土地权属不明，保护区本身又无权去干涉这些活动，使得野生动植物保护和保护区规划的一系列法规被虚置。
（三）社区共管建设落后
自然保护区社区共管简言之就是以多元合作的方法建设和管理自然保护区。“与其它国家不同的是，我国自然保护区是在土地国家所有的基础上实行抢救式的保护而强制圈定的，土地权属不清，且林业、环保、农业、畜牧、旅游等多部门重叠交叉管理，加大了社区共管运作的复杂性。”⑤由于自然保护区的建设管理和当地社区居民的生活福利存在冲突，引入社区共管有利于把生物多样性保护和居民的切身利益结合起来化解矛盾。实践中主要是采取运作项目的方式来实现共管，但其周期短，模式单一，导致当地居民参与不够，使得共管流于形式。
三、完善我国自然保护区建设的法制对策
（一）理顺自然保护区保护与经济开发的关系
针对自然保护区内经济开发的问题，新疆生态学会理事长、国际野骆驼保护基金会顾问袁国映研究员认为，大型、中型保护区应该可以开发。⑥事实上，我国自然保护区在建设上一直有贪大求全的冲动，不少保护区面积过大，在初始决策时就缺乏科学论证，其中深层次的原因在于，保护区的成功审批意味着巨额经费的调拨，面积越大，经费越多，有利于当地经济发展，野生动植物保护的实际需要反而不是优先考虑的因素。我认为，由于各自然保护区情况不同，很多地方早就在开展各种生产经营活动，事实上无可避免，与其放任发展，不如对一些面积过大的保护区适当的调整其界限，适度开放一定的矿产开发等经营活动，将其纳入到可控范围之内。但必须明确，一定要对生产开发严格管理，且要经过严格的环境影响评估，同时严厉打击和取缔非法的生产经营活动。可以进行生产经营活动的仅限于大型和中型自然保护区，而且必须是对重点保护的野生动植物生存没有明显影响的地域。对于已经批准的生产开发活动，还要辅以事后的定期检查制度。
（二）理顺财政体制，多渠道争取建设资金
目前我国财政收入不断增长，并且今后将加大对社会公益事业的投入和社会公共服务产品的提供，自然保护区的建设也应在其列。
根据2006年十届人大四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的规定，“对保护区管理这样主要提供全国性范围公共物品的基本公共服务，‘分级所有、分级出资；纳入预算、中央为主’应该成为保护区筹资机制的一项基本原则，而且这种出资应该主要体现为专立户头的财政经常性预算，并明文规定人头费、事业费及补偿费的事权主体（财政出资方）。对于已经确定机构编制的保护区管理机构，其对应级别政府财政应确保其人头费和事业费。若本级财政无力负担，保护区经费应作为上级财政转移支付的重要内容。根据普及义务教育的经验，也可以采取分块包干制，即人头费主要由中央财政解决，事业费主要由地方财政解决。同时，在国债、国家重点建设工程和扶贫工程等其他财政渠道中，应贯彻‘重要者优先’的公共财政供给原则，建立向保护区倾斜的机制：明文规定向保护区及周边社区倾斜，提高保护区在这类财政资金分配中的优先序。通过以上这些举措，切实加大对保护区的财政投入（尤其是中央财政投入）。”⑦
自然保护区还应大力拓宽资金来源，充分利用社会力量融资。这就要求国家在税收法律上进行修改，使得自然保护区成为可以享受社会捐助的优惠对象。还可以考虑在保护区内采取特许经营、提供生态产品和服务的措施，并对经批准使用保护区资源的企业单位，征收相应的生态补偿费等。
（三）改革现行的行政管理体制
在现行体制下，保护区的建设标准由中央制定，而落实却主要由地方承担，而且多个部门均可进行管理，现行法规又没有明确综合管理与分部门管理的准确界限，这显然是不合理的。因此借鉴国外的做法，应当考虑在时机成熟时，取消目前多个部门均可对自然保护区进行管理的模式，在中央设立一个单独的机构，全面负责全国的自然保护区管理工作，防止政出多门。
以林业部门为例，其所属的各级野生动植物保护管理办公室，日常工作主要是文案工作，而且集中于对商业性野生动植物资源利用活动的审批与监管，对于保护区内野生动植物的野外调查和保护，反而做的很不够，而且这些部门无论人力还是设备，都严重不足。很多西部地区的自然保护区，甚至没有专职从事野生动植物保护工作的人员。因此应当调整机构设置，充实基层，并提供必要的物质支持。
同时，应当尽早在法律层面解决自然保护区土地权属问题，明确其拥有土地使用权和管理权，否则，就无法制约在区内已经依照其他法规批准而展开的各种生产经营活动。总的来看，这是保护区建设中一系列问题的根源所在。
（四）完善保护区社区共管制度
我认为，无论是《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》还是《自然保护区条例》，都采取了同一种指导思想，即单纯的通过限制和禁止保护区社区居民的生活生产活动，来达到保护环境和野生动植物的目的。在土地利用率极高，生产高度发达的东部地区，这么做是符合实际的，但对于广大西部地区而言未免武断。我国大量的保护区都建立在西部，而且与民族地区地理位置重合。这里地广人稀，当地的少数民族长期以来形成了与其生活环境的紧密联系，现在的法规严格限制和禁止他们合理利用当地的自然资源，并事实上禁止了传统的狩猎活动，这种隔绝居民与当地自然环境的历史联系的思路，不但没有考虑到西部的实际情况，而且也抽空了在当地建立社区共管制度的基础。我认为，共管不能只停留在社区居民对保护区管理决策的合理参与层面，更不能让政府大包大揽，而是应当采取各种激励措施让保护区社区居民参与进来，使其能通过对当地自然资源进行科学与合理的利用，从而积极主动的保护环境和野生动植物资源，进而平衡各方利益。对于这一点，事实上是行得通的，而且是有科学依据的，有学者已经进行了非常详细和有说服力的研究⑧。因此，未来修订法规时，应当转变立法的指导思想。仅仅靠划定保护区并隔离人与自然的联系是不能从根本上保护野生动植物及其生存环境的。
注释：
①中华人民共和国环境保护部．2009年中国环境状况公报．
②苏杨．《中国自然保护区资金机制问题及对策》表1．环境保护．2006（11A）．
③苏杨．中国自然保护区资金机制问题及对策．环境保护．2006（11A）．第56-57页．
④白庆红，等．我国自然保护区的管理现状．河北林业科技．2010（3）．第34页．
⑤张佩芳，等．自然保护区社区共管模式的可持续性研究．云南民族大学学报（哲社版）．2010（1）．第42页．
⑥何涛．罗布泊500头野骆驼亟待保护．广州日报．2010-11-10（AII8）．
⑦苏杨．中国自然保护区资金机制问题及对策．环境保护．2006（11A）．第58-59页．
⑧理查德B．哈里斯．消逝中的荒野―中国西部野生动物保护（第八章）．中国环境科学出版社．2010．
摘要依照《野生动物保护法》和《野生植物保护条例》的相关规定，野生动植物保护的基本措施是依托在其主要生息繁衍地和分布地建立自然保护区来实现的。已实施的《自然保护区条例》由于种种原因未能发挥应有作用。本文从法制角度考察目前自然保护区建设上的不足并提出对策，以便更好的促进野生动植物保护工作。
关键词自然保护区 濒危野生动植物 法制
作者简介：林森，中央民族大学法学院2010级博士研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-163-02
一、我国自然保护区现状
截至2009年底，全国除港、澳台地区,已建立各种类型和级别的自然保护区2541个，总面积约14700万公顷，陆地自然保护区面积约占国土面积的14.7%。其中，国家级自然保护区319个，面积9267万公顷，分别占全国自然保护区总数和总面积的12.6%和62.7%。其中，林业系统自然保护区数量达到2012处，各类海洋保护区170多处,水生生物自然保护区200多处,国家级农业野生植物资源原生境保护区118个。①这些自然保护区为大量的野生动植物提供了栖息和生存的场所。
二、我国自然保护区面临的主要问题
（一）经费匮乏
依照《自然保护区条例》第二十三条，自然保护区管理经费主要由所在地县级以上政府承担，实际出自于各级业务部门的行政经费，数额有限。而且我国的自然保护区多处于西部边远地区，自然条件恶劣，经济水平落后，当地财政很难对保护区进行投入。尽管我国自然保护区划分为国家级和地方级两大类，但实际上，国家级自然保护区依然多交由地方代管，日常所需经费也由地方解决，国家只是予以适当补助。以新疆林业系统自然保护区收支状况为例，2004年资金缺口（收不抵支数额）高达175.92万元，而总收入仅为91.36万元②。财政资金来源不足，各自然保护区只好自行创收，这部分资金来源复杂，难以管理。由于缺乏税收政策和法律的支持，捐赠等公益资金也难以成为有效的资金来源。
自然保护区支出结构不合理，资金使用效率不高。《自然保护区工程设计规范》规定了极为详细的建设标准，为了申请项目的顺利审批，各地一般都会以此为参照，面面俱到的承诺建设大量工程，这样就忽略了保护区亟待解决的核心问题，从而占用大量资源造成浪费。“2003年，林业系统保护区的经费中保护性支出仅占60%，这其中又有60%是‘人头费’，即在林业系统保护区的全部收入中仅有约14%用于保护业务。这种情况在林业系统国家级以下的保护区中更为严重：1995―2000年间，国家级以下保护区的新增资金超过90%用于改善员工福利、盖楼和添置交通工具等方面，对于协调与周边社区的矛盾、开展科研等几乎没有投入。”③
（二）管理体制的不足
依照《自然保护区条例》第八条，保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，同时林业、农业、地质矿产、水利、海洋等部门在各自职责范围内进行管理。“这一规定形成了我国横向监督与纵向监督相结合的自然保护区管理监督机制。即：环境保护行政主管部门的横向监督与自然保护区行政主管部门对其主管的自然保护区纵向监督相结合的特点。”④这种体制容易导致多头管理、职责不清、效率低下等不足。
同时，尽管依法应在自然保护区内划分核心区、缓冲区和实验区，并采取严格程度不等的管理措施，本意在于通过规范人为活动来保护生态，为野生动植物创造一个良好的自然环境，可大量的自然保护区始建于上世纪80年代，建立前已经有许多居民居住，采取全部搬迁的方法成本极高并不现实，而且当地已经存在相当多的如矿产开发等生产经营活动。《自然保护区条例》没有解决保护区的土地使用和管理问题，不能和相关法规对接，导致土地权属不明，保护区本身又无权去干涉这些活动，使得野生动植物保护和保护区规划的一系列法规被虚置。
（三）社区共管建设落后
自然保护区社区共管简言之就是以多元合作的方法建设和管理自然保护区。“与其它国家不同的是，我国自然保护区是在土地国家所有的基础上实行抢救式的保护而强制圈定的，土地权属不清，且林业、环保、农业、畜牧、旅游等多部门重叠交叉管理，加大了社区共管运作的复杂性。”⑤由于自然保护区的建设管理和当地社区居民的生活福利存在冲突，引入社区共管有利于把生物多样性保护和居民的切身利益结合起来化解矛盾。实践中主要是采取运作项目的方式来实现共管，但其周期短，模式单一，导致当地居民参与不够，使得共管流于形式。
三、完善我国自然保护区建设的法制对策
（一）理顺自然保护区保护与经济开发的关系
针对自然保护区内经济开发的问题，新疆生态学会理事长、国际野骆驼保护基金会顾问袁国映研究员认为，大型、中型保护区应该可以开发。⑥事实上，我国自然保护区在建设上一直有贪大求全的冲动，不少保护区面积过大，在初始决策时就缺乏科学论证，其中深层次的原因在于，保护区的成功审批意味着巨额经费的调拨，面积越大，经费越多，有利于当地经济发展，野生动植物保护的实际需要反而不是优先考虑的因素。我认为，由于各自然保护区情况不同，很多地方早就在开展各种生产经营活动，事实上无可避免，与其放任发展，不如对一些面积过大的保护区适当的调整其界限，适度开放一定的矿产开发等经营活动，将其纳入到可控范围之内。但必须明确，一定要对生产开发严格管理，且要经过严格的环境影响评估，同时严厉打击和取缔非法的生产经营活动。可以进行生产经营活动的仅限于大型和中型自然保护区，而且必须是对重点保护的野生动植物生存没有明显影响的地域。对于已经批准的生产开发活动，还要辅以事后的定期检查制度。
（二）理顺财政体制，多渠道争取建设资金
目前我国财政收入不断增长，并且今后将加大对社会公益事业的投入和社会公共服务产品的提供，自然保护区的建设也应在其列。
根据2006年十届人大四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的规定，“对保护区管理这样主要提供全国性范围公共物品的基本公共服务，‘分级所有、分级出资；纳入预算、中央为主’应该成为保护区筹资机制的一项基本原则，而且这种出资应该主要体现为专立户头的财政经常性预算，并明文规定人头费、事业费及补偿费的事权主体（财政出资方）。对于已经确定机构编制的保护区管理机构，其对应级别政府财政应确保其人头费和事业费。若本级财政无力负担，保护区经费应作为上级财政转移支付的重要内容。根据普及义务教育的经验，也可以采取分块包干制，即人头费主要由中央财政解决，事业费主要由地方财政解决。同时，在国债、国家重点建设工程和扶贫工程等其他财政渠道中，应贯彻‘重要者优先’的公共财政供给原则，建立向保护区倾斜的机制：明文规定向保护区及周边社区倾斜，提高保护区在这类财政资金分配中的优先序。通过以上这些举措，切实加大对保护区的财政投入（尤其是中央财政投入）。”⑦
自然保护区还应大力拓宽资金来源，充分利用社会力量融资。这就要求国家在税收法律上进行修改，使得自然保护区成为可以享受社会捐助的优惠对象。还可以考虑在保护区内采取特许经营、提供生态产品和服务的措施，并对经批准使用保护区资源的企业单位，征收相应的生态补偿费等。
（三）改革现行的行政管理体制
在现行体制下，保护区的建设标准由中央制定，而落实却主要由地方承担，而且多个部门均可进行管理，现行法规又没有明确综合管理与分部门管理的准确界限，这显然是不合理的。因此借鉴国外的做法，应当考虑在时机成熟时，取消目前多个部门均可对自然保护区进行管理的模式，在中央设立一个单独的机构，全面负责全国的自然保护区管理工作，防止政出多门。
以林业部门为例，其所属的各级野生动植物保护管理办公室，日常工作主要是文案工作，而且集中于对商业性野生动植物资源利用活动的审批与监管，对于保护区内野生动植物的野外调查和保护，反而做的很不够，而且这些部门无论人力还是设备，都严重不足。很多西部地区的自然保护区，甚至没有专职从事野生动植物保护工作的人员。因此应当调整机构设置，充实基层，并提供必要的物质支持。
同时，应当尽早在法律层面解决自然保护区土地权属问题，明确其拥有土地使用权和管理权，否则，就无法制约在区内已经依照其他法规批准而展开的各种生产经营活动。总的来看，这是保护区建设中一系列问题的根源所在。
（四）完善保护区社区共管制度
我认为，无论是《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》还是《自然保护区条例》，都采取了同一种指导思想，即单纯的通过限制和禁止保护区社区居民的生活生产活动，来达到保护环境和野生动植物的目的。在土地利用率极高，生产高度发达的东部地区，这么做是符合实际的，但对于广大西部地区而言未免武断。我国大量的保护区都建立在西部，而且与民族地区地理位置重合。这里地广人稀，当地的少数民族长期以来形成了与其生活环境的紧密联系，现在的法规严格限制和禁止他们合理利用当地的自然资源，并事实上禁止了传统的狩猎活动，这种隔绝居民与当地自然环境的历史联系的思路，不但没有考虑到西部的实际情况，而且也抽空了在当地建立社区共管制度的基础。我认为，共管不能只停留在社区居民对保护区管理决策的合理参与层面，更不能让政府大包大揽，而是应当采取各种激励措施让保护区社区居民参与进来，使其能通过对当地自然资源进行科学与合理的利用，从而积极主动的保护环境和野生动植物资源，进而平衡各方利益。对于这一点，事实上是行得通的，而且是有科学依据的，有学者已经进行了非常详细和有说服力的研究⑧。因此，未来修订法规时，应当转变立法的指导思想。仅仅靠划定保护区并隔离人与自然的联系是不能从根本上保护野生动植物及其生存环境的。
注释：
①中华人民共和国环境保护部．2009年中国环境状况公报．
②苏杨．《中国自然保护区资金机制问题及对策》表1．环境保护．2006（11A）．
③苏杨．中国自然保护区资金机制问题及对策．环境保护．2006（11A）．第56-57页．
④白庆红，等．我国自然保护区的管理现状．河北林业科技．2010（3）．第34页．
⑤张佩芳，等．自然保护区社区共管模式的可持续性研究．云南民族大学学报（哲社版）．2010（1）．第42页．
⑥何涛．罗布泊500头野骆驼亟待保护．广州日报．2010-11-10（AII8）．
⑦苏杨．中国自然保护区资金机制问题及对策．环境保护．2006（11A）．第58-59页．
⑧理查德B．哈里斯．消逝中的荒野―中国西部野生动物保护（第八章）．中国环境科学出版社．2010．