中国需要在政府权力、财税和户籍等相关政策上提出一个一揽子解决方案，真正将地方政府从一个“商业公司”转变为公共服务的“供应商”，推行一个以人为核心的城镇化。
——长江商学院经济学教授
案例研究中心主任
中国经济和可持续发展研究中心主任
李伟
图片来源：视觉中国
如何分享城市化果实?
文/ 李伟
关于中国经济增长的问题一直是个热门话题。最近数年，经济增速不断下滑，债务累积速度很快，房价大涨，中国经济的发展前景似乎蒙上了一层阴影。笔者认为看衰观点都有一定的道理，而且从经济史的角度来看，每一个发展中国家在迈向高收入国家的时候，都难以避免遭遇几次系统性金融危机。
只要一国可以实行大体上正确的经济政策，让其经济发展潜力大部分得以发挥，那么即使在其发展的路途中遭遇些金融危机，该国经济也只会在短期承受危机的重创，长期持续发展应该是大概率的事件。
中国经济仍有巨大的潜力可挖，因为仍有大量“低垂的果实”（那些可推动经济发展且成本较低的资源，比如利用闲置土地进行生产）可摘。只要摆脱人为设置的制度性障碍，中国经济的发展潜力就会马上转化为现实。“低垂的果实”包括直接引进发达国家业已成熟的技术、关闭经济体中的低效企业等，在此笔者想集中来谈中国的城市化问题。
新增长理论
新增长理论是笔者分析城市化所用的基本理论。在亚当·斯密时代，经济学家就注意到了分工对提高生产率的作用。最近20多年来，新增长理论逐渐成形。新增长理论在学术上颇为复杂，但其背后的含义却比较简单直白。根据该理论，规模化的生产会提高生产率，从而增加产出。这种效率的提高一方面来自企业内部，比如说当企业规模扩大四倍时，其经营成本可能仅扩大两倍，这就等于说企业的生产率得到了提高。但在新增长理论中，企业内部效率的提高不是主要内容，来自企业外部的生产率提高才是重点关注的部分。
具体来说，该学说认为经济发展来源于技术创新，技术创新来源于技术创新体系。对某一特定区域来说，同一产业内的不同公司集聚在一起，这既可以产生更细的分工，提高效率，也有利于知识积累和知识外溢，从而推动技术进步。
知识外溢是什么意思呢？简单说，企业需要各种知识来提高生产率，但有些知识是被一些企业垄断的，比如专利权就是给企业一种排他性的生产权利，也有很多知识不具有排他性。当这些没有排他性的知识在产业集群中积累和传播时，集群的整体创新能力会上升，技术进步的步伐会加快，从而带来整体生产率的提高。这方面最典型的例子就是美国的硅谷，假如硅谷没有众多的科技公司，没有形成产业集群，那么科技人才就业的机会就会减少，人与人交流的机会也会减少，知识的产生和传播必然会大打折扣，这对技术进步和经济增长是不利的。
另外，在产业集群中，产业链可以拉得更长，分工程度可以提得更高，每一个企业可以更加专注于产业链中某一部分的生产。更细的分工会提高企业对细分领域的研发和生产，从而提高生产率。这方面典型的例子就是浙江的产业集群。
现代经济是知识经济，知识的积累和外溢可以有效地提高产业集群的创新能力，而更细的分工则可以产生更为专业的生产知识。
两者互相促进，共同提高生产率。更重要的是，增加资本品投资刺激经济发展的方法，例如修桥修路，存在边际效应递减的问题。而知识和分工所带来的经济增长不存在这个问题，因为这种增长是通过创新和更细的分工来提升效率，无需大规模的外部投资，所以其具有可持续性。从长期经济增长的角度来看，无论哪个经济体想成为高收入经济体，都必须走这条路。
既然经济的持续良性增长需要知识的积累与外溢，需要分工的深化，那么什么地方有这样的条件呢？或者换句话说，哪里比较容易产生企业集群？笔者认为，要产生企业集群就需要较大的市场规模、众多的企业和劳动力密集分布于某一区域。从这个角度来说，除了硅谷和温州这样的特殊产业聚集地外，城市尤其是大城市，是最容易产生企业集群的地方。
这其中的原因很简单，大城市有更大的规模，容易产生更高的集聚效应。企业多，劳动力多，可以降低交易成本，促进知识的积累和传播，同时也能提高生产的专业化程度。和硅谷相似，中关村的例子很清楚地表明，大量的创新企业聚集，大量的科技人才汇聚，在经济增长上取得了巨大的成果。从这个角度说，中关村的例子较好表达了新增长理论的观点。
错误的城市管理政策
然而遗憾的是，我们的城市规划者并没有理解城市发展的规律，相反，我们在城市化方面的一些政策与此是背道而驰的，这一点在大城市的人口政策上表现得尤为突出。
京沪是中国最大的城市，也是经济最有活力的地方，但两个城市都在控人。这样的政策不但在学理上讲不通，在实践中也屡屡碰壁。
笔者认为这些控人政策失败是件好事，成功相反是坏事，因为从权利的角度来说，自由迁徙是人权的一部分，需要保障；从效率的角度来说，只要有科学的规划，大城市的人越多，经济会越发达；从和谐社会的角度来说，现在的控人政策在一定程度上导致了大量的社会弊病，例如几千万的留守儿童，这不但有损公平，也不人道。
目前京沪等地实行控人政策的理由一般是资源承载力有限、大城市病等，但细究起来，这些问题都不是控人的理由。根据复旦大学人口研究所所长王桂新教授提供的资料，东京都市圈人口密度为北京市人口密度的2.5倍。王教授认为将东京都的数据与北京相比结论不辩自明，中国的大城市病有极为复杂而深刻的原因，在一定意义上外来人口只是被作为产生大城市病的“替罪羊”而已。
有趣的是，王教授还提供了另一份关于东京都的资料。日本人口2008年达到了峰值，自此整体人口减少，东京都的人口却反向发展继续增加。这就是市场的力量。大城市有更高的生产率，更高的收入，更好的公共服务。水往低处流，人往高处走，大城市吸引力强是很正常的，中外皆然。
实际上，现在中国控制大都市发展的弯路别的国家也曾走过，比如根据2014年世界银行和国务院发展研究中心公布的《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》（下称世行报告）报告显示，目前韩国首尔人口超过1000万，在占全国面积1%的土地上生产着全国25%的GDP。首尔大都市区包括29个市（含首尔和仁川）和4个县，其面积占全国面积的12%，生活着全国一半的人口，生产全国一半的GDP。但在过去的70年中，围绕着如何管理首尔大都市区曾有过很多争议，而且政府也采取了众多的措施去限制这一区域的发展，例如限制工业用地，限制某些地区的开发，超过100万平方米的土地开发项目需经中央政府审批等。同时政府还对全国各地其他14个城市的开发予以扶持。
但这些控制措施最后都失败了。投资商和市场绕开政府的管制，推出了一轮轮的新项目，包括住宅小区、高速公路和机场等。同时，这些管制措施还损害了效率，大区内有20万家工厂没有登记，助长了不受管理的城市发展，城市增长呈现碎片化格局，加剧了拥堵和环境退化。
最终，韩国政府放松了管制，开始利用市场工具调控城市管理，这加快了首尔成为全球城市的步伐。
改革城市管理政策
目前的城市管理政策不但有损公平，也不利于效率的提升，显然需要改变。笔者认为可从以下三点着手：
第一，逐步废除户籍制度，让劳动力在全国范围内自由流动。
经济增长是由不同要素相互作用构成的，例如资本、技术和劳动力。目前商品和服务已能在全国范围内流通，资本和技术流动的障碍也比较小，但劳动力的流动依然面临很大的障碍。劳动力的自由流动将有利于资源的最佳配置，从而提高生产率，但目前这种自由流动尚无法实现，造成这种现象最重要的因素就是户籍制度。
户籍制度本来是封建社会时代下控制人口流动的行政性手段，现在户籍制度本身已经不重要，重要的是公共服务在同一地区不同户籍人群间的分配。也就是说，即使现在取消户籍制度，但如果原非户籍常住人口依然无法享受当地的公共服务，那么这种户籍制度改革是无效的，因此如何让公共服务全覆盖，让常住人口享受与本地市民同等的公共服务，这才是问题的要害。
第二，改革目前的土地制度。
笔者认为目前的土地制度从两方面损害了中国的城市化进程。首先，地方政府垄断了土地的供应，土地财政和土地金融使地方政府从土地中获得了大量的资金。对地方政府来说，其既是土地市场的管理者，又是经营者，从土地中获得尽可能多的收益是地方政府在土地运作中的第一要义。抬高地价可以用减少土地供应的方式来实现，因此各地政府频繁使用减少土地供应的政策。高昂的地价推升了房价，这升高了企业经营的成本，而且也提高了农民在城市安居的成本，阻碍了城市化的进程。
其次，18亿亩红线政策需要调整。
18亿亩红线的含义是全国耕地必须维持在18亿亩以上，中央政府在执行这个政策时是将总额度分散开来，让各地都承担一部分，包括大城市，结果这导致一些大城市保留了大量的耕地。根据2016年6月国土资源部颁布的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》，到2020年，北京、上海和天津的耕地保有量目标分别为166万亩、282万亩和501万亩。与此同时，三地的建设用地总规模分别为558万亩、480万亩和661万亩。假如用耕地保有量去除以建设用地总规模，那么三地的数据分别是30%、59%和78%。大城市的土地寸土寸金，其产出远高于农业土地，但我们依然在大城市保有了大量的耕地，这从经济上来说是非常低效的做法。
其实，中央完全可以通过对18亿亩红线政策的微调来解决问题。比如让大城市的耕地更多转为建设用地，降低房价，让更多的农民转化为市民，这样农村将节省出大量的宅基地。除了宅基地，农村还有很多其他的闲置土地，例如过去给乡镇企业但现在已废止的土地，假如将这些土地复耕为农田，那么城市保留耕地的必要性会大大下降。
……
中国需要在政府权力、财税和户籍等相关政策上提出一个一揽子解决方案，真正将地方政府从一个“商业公司”转变为公共服务的“供应商”，推行一个以人为核心的城镇化。
——长江商学院经济学教授
案例研究中心主任
中国经济和可持续发展研究中心主任
李伟
图片来源：视觉中国
如何分享城市化果实?
文/ 李伟
关于中国经济增长的问题一直是个热门话题。最近数年，经济增速不断下滑，债务累积速度很快，房价大涨，中国经济的发展前景似乎蒙上了一层阴影。笔者认为看衰观点都有一定的道理，而且从经济史的角度来看，每一个发展中国家在迈向高收入国家的时候，都难以避免遭遇几次系统性金融危机。
只要一国可以实行大体上正确的经济政策，让其经济发展潜力大部分得以发挥，那么即使在其发展的路途中遭遇些金融危机，该国经济也只会在短期承受危机的重创，长期持续发展应该是大概率的事件。
中国经济仍有巨大的潜力可挖，因为仍有大量“低垂的果实”（那些可推动经济发展且成本较低的资源，比如利用闲置土地进行生产）可摘。只要摆脱人为设置的制度性障碍，中国经济的发展潜力就会马上转化为现实。“低垂的果实”包括直接引进发达国家业已成熟的技术、关闭经济体中的低效企业等，在此笔者想集中来谈中国的城市化问题。
新增长理论
新增长理论是笔者分析城市化所用的基本理论。在亚当·斯密时代，经济学家就注意到了分工对提高生产率的作用。最近20多年来，新增长理论逐渐成形。新增长理论在学术上颇为复杂，但其背后的含义却比较简单直白。根据该理论，规模化的生产会提高生产率，从而增加产出。这种效率的提高一方面来自企业内部，比如说当企业规模扩大四倍时，其经营成本可能仅扩大两倍，这就等于说企业的生产率得到了提高。但在新增长理论中，企业内部效率的提高不是主要内容，来自企业外部的生产率提高才是重点关注的部分。
具体来说，该学说认为经济发展来源于技术创新，技术创新来源于技术创新体系。对某一特定区域来说，同一产业内的不同公司集聚在一起，这既可以产生更细的分工，提高效率，也有利于知识积累和知识外溢，从而推动技术进步。
知识外溢是什么意思呢？简单说，企业需要各种知识来提高生产率，但有些知识是被一些企业垄断的，比如专利权就是给企业一种排他性的生产权利，也有很多知识不具有排他性。当这些没有排他性的知识在产业集群中积累和传播时，集群的整体创新能力会上升，技术进步的步伐会加快，从而带来整体生产率的提高。这方面最典型的例子就是美国的硅谷，假如硅谷没有众多的科技公司，没有形成产业集群，那么科技人才就业的机会就会减少，人与人交流的机会也会减少，知识的产生和传播必然会大打折扣，这对技术进步和经济增长是不利的。
另外，在产业集群中，产业链可以拉得更长，分工程度可以提得更高，每一个企业可以更加专注于产业链中某一部分的生产。更细的分工会提高企业对细分领域的研发和生产，从而提高生产率。这方面典型的例子就是浙江的产业集群。
现代经济是知识经济，知识的积累和外溢可以有效地提高产业集群的创新能力，而更细的分工则可以产生更为专业的生产知识。
两者互相促进，共同提高生产率。更重要的是，增加资本品投资刺激经济发展的方法，例如修桥修路，存在边际效应递减的问题。而知识和分工所带来的经济增长不存在这个问题，因为这种增长是通过创新和更细的分工来提升效率，无需大规模的外部投资，所以其具有可持续性。从长期经济增长的角度来看，无论哪个经济体想成为高收入经济体，都必须走这条路。
既然经济的持续良性增长需要知识的积累与外溢，需要分工的深化，那么什么地方有这样的条件呢？或者换句话说，哪里比较容易产生企业集群？笔者认为，要产生企业集群就需要较大的市场规模、众多的企业和劳动力密集分布于某一区域。从这个角度来说，除了硅谷和温州这样的特殊产业聚集地外，城市尤其是大城市，是最容易产生企业集群的地方。
这其中的原因很简单，大城市有更大的规模，容易产生更高的集聚效应。企业多，劳动力多，可以降低交易成本，促进知识的积累和传播，同时也能提高生产的专业化程度。和硅谷相似，中关村的例子很清楚地表明，大量的创新企业聚集，大量的科技人才汇聚，在经济增长上取得了巨大的成果。从这个角度说，中关村的例子较好表达了新增长理论的观点。
错误的城市管理政策
然而遗憾的是，我们的城市规划者并没有理解城市发展的规律，相反，我们在城市化方面的一些政策与此是背道而驰的，这一点在大城市的人口政策上表现得尤为突出。
京沪是中国最大的城市，也是经济最有活力的地方，但两个城市都在控人。这样的政策不但在学理上讲不通，在实践中也屡屡碰壁。
笔者认为这些控人政策失败是件好事，成功相反是坏事，因为从权利的角度来说，自由迁徙是人权的一部分，需要保障；从效率的角度来说，只要有科学的规划，大城市的人越多，经济会越发达；从和谐社会的角度来说，现在的控人政策在一定程度上导致了大量的社会弊病，例如几千万的留守儿童，这不但有损公平，也不人道。
目前京沪等地实行控人政策的理由一般是资源承载力有限、大城市病等，但细究起来，这些问题都不是控人的理由。根据复旦大学人口研究所所长王桂新教授提供的资料，东京都市圈人口密度为北京市人口密度的2.5倍。王教授认为将东京都的数据与北京相比结论不辩自明，中国的大城市病有极为复杂而深刻的原因，在一定意义上外来人口只是被作为产生大城市病的“替罪羊”而已。
有趣的是，王教授还提供了另一份关于东京都的资料。日本人口2008年达到了峰值，自此整体人口减少，东京都的人口却反向发展继续增加。这就是市场的力量。大城市有更高的生产率，更高的收入，更好的公共服务。水往低处流，人往高处走，大城市吸引力强是很正常的，中外皆然。
实际上，现在中国控制大都市发展的弯路别的国家也曾走过，比如根据2014年世界银行和国务院发展研究中心公布的《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》（下称世行报告）报告显示，目前韩国首尔人口超过1000万，在占全国面积1%的土地上生产着全国25%的GDP。首尔大都市区包括29个市（含首尔和仁川）和4个县，其面积占全国面积的12%，生活着全国一半的人口，生产全国一半的GDP。但在过去的70年中，围绕着如何管理首尔大都市区曾有过很多争议，而且政府也采取了众多的措施去限制这一区域的发展，例如限制工业用地，限制某些地区的开发，超过100万平方米的土地开发项目需经中央政府审批等。同时政府还对全国各地其他14个城市的开发予以扶持。
但这些控制措施最后都失败了。投资商和市场绕开政府的管制，推出了一轮轮的新项目，包括住宅小区、高速公路和机场等。同时，这些管制措施还损害了效率，大区内有20万家工厂没有登记，助长了不受管理的城市发展，城市增长呈现碎片化格局，加剧了拥堵和环境退化。
最终，韩国政府放松了管制，开始利用市场工具调控城市管理，这加快了首尔成为全球城市的步伐。
改革城市管理政策
目前的城市管理政策不但有损公平，也不利于效率的提升，显然需要改变。笔者认为可从以下三点着手：
第一，逐步废除户籍制度，让劳动力在全国范围内自由流动。
经济增长是由不同要素相互作用构成的，例如资本、技术和劳动力。目前商品和服务已能在全国范围内流通，资本和技术流动的障碍也比较小，但劳动力的流动依然面临很大的障碍。劳动力的自由流动将有利于资源的最佳配置，从而提高生产率，但目前这种自由流动尚无法实现，造成这种现象最重要的因素就是户籍制度。
户籍制度本来是封建社会时代下控制人口流动的行政性手段，现在户籍制度本身已经不重要，重要的是公共服务在同一地区不同户籍人群间的分配。也就是说，即使现在取消户籍制度，但如果原非户籍常住人口依然无法享受当地的公共服务，那么这种户籍制度改革是无效的，因此如何让公共服务全覆盖，让常住人口享受与本地市民同等的公共服务，这才是问题的要害。
第二，改革目前的土地制度。
笔者认为目前的土地制度从两方面损害了中国的城市化进程。首先，地方政府垄断了土地的供应，土地财政和土地金融使地方政府从土地中获得了大量的资金。对地方政府来说，其既是土地市场的管理者，又是经营者，从土地中获得尽可能多的收益是地方政府在土地运作中的第一要义。抬高地价可以用减少土地供应的方式来实现，因此各地政府频繁使用减少土地供应的政策。高昂的地价推升了房价，这升高了企业经营的成本，而且也提高了农民在城市安居的成本，阻碍了城市化的进程。
其次，18亿亩红线政策需要调整。
18亿亩红线的含义是全国耕地必须维持在18亿亩以上，中央政府在执行这个政策时是将总额度分散开来，让各地都承担一部分，包括大城市，结果这导致一些大城市保留了大量的耕地。根据2016年6月国土资源部颁布的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》，到2020年，北京、上海和天津的耕地保有量目标分别为166万亩、282万亩和501万亩。与此同时，三地的建设用地总规模分别为558万亩、480万亩和661万亩。假如用耕地保有量去除以建设用地总规模，那么三地的数据分别是30%、59%和78%。大城市的土地寸土寸金，其产出远高于农业土地，但我们依然在大城市保有了大量的耕地，这从经济上来说是非常低效的做法。
其实，中央完全可以通过对18亿亩红线政策的微调来解决问题。比如让大城市的耕地更多转为建设用地，降低房价，让更多的农民转化为市民，这样农村将节省出大量的宅基地。除了宅基地，农村还有很多其他的闲置土地，例如过去给乡镇企业但现在已废止的土地，假如将这些土地复耕为农田，那么城市保留耕地的必要性会大大下降。
……