贫困大学生教育资助政策分析
谭 兵 张建奇Ξ
[提 要]贫困大学生教育资助已形成了较完善的政策体系,,格局、政策动向以及政策困境的基础上,提出一些具体的建议。
[关键词][]]A[文章编号]1000-114X(2007)05-0195-06
自1987年起,我国就着手建设贫困大学生教育资助政策体系,然而时至今日,“一人上学,全家受穷”、“高中生拖累全家,大学生拖垮全家”,“大学学费追魂夺命”之说仍不绝于媒体。这些现象迫使我们必须反思,现行的贫困大学生教育资助政策到底存在着什么问题,它应该如何调整和发展。本文拟就这一问题进行初步探讨。
一、教育资助政策的格局、动向与困境
1.政策格局
从1987年开始,在教育部、财政部、人民银行、银监会、民政部、各地政府以及各高等学校、社会力量一起共同努力下,经过十几年的发展,我国已经初步建立起了以奖学金、学生贷款、勤工助学、特殊困难补助和学费减免及“绿色通道”等为内容的较完善的政策体系。其中,奖学金主要包括奖励各类学生在校期间学习与生活的普通奖学金,特别针对贫困家庭学生设立的国家助学奖学金,以及社会组织、个人在学校设立的各种专项奖学金。学生贷款是利用金融手段来帮助困难学生解决学习与生活资金问题的一种政策模式,除了高校利用学校资金对学生办理的无息借款以及一般性商业助学贷款外,最主要的形式是国家助学贷款。勤工助学是针对贫困家庭学生安心完成学业的有效资助办法,教育部、财政部规定各高校每年从所收取的学费收入中提取
Ξ本文为2006年广东省社科规划办课题《我国贫困大学生资助体系研究———以广东省为例》的阶段性研究成果,项目批准号05SSJY001。
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10%的资金用于勤工助学项目。特殊困难补助是各级政府和高校对经济困难学生遇到一些特殊性、突发性困难时给予临时性、一次性的无偿资助,这是一项辅助性的政策措施。减免学费是对部分经济特别困难的学生实行学费减、免制度,具体减免对象和额度由学校确定。“绿色通道”是为刚考入大学的贫困家庭学生顺利入学而实施的措施。此外,还有各种形式的社会资助,主要是社会各界在高校设立的各种奖学金、助学金项目,以及帮助贫困学生获取贷款的各种办法等。
总的来讲,目前形成的这个教育资助政策体系是一个以助学金、助学贷款为主要项目,辅之以奖学金、学费减免等项目的多元化资助模式,它具有目标清晰、责任明确、措施多样、多方合作、全社会参与等特点,是一种以中央及地方各级政府为主导、学校具体管理、银行参与、社会力量辅助的教育资助政策体系。政府在资金投入与政策制定方面起决定性作用,学校承担了行政管理与资金筹集等相关责任,银行发挥了市场的作用,社会各方力量也被调动了起来。这样一个政策体系只要能够得到落实,从理论上讲是可以实现政策的既定目标。
21政策动向
近几年来,随着高校扩招规模逐步扩大,以及高校收费制度改革的深化,贫困大学生的人数迅速增加,“奖、助、补、,为主要的资助手段。,通高等学校中经济确实困难的在校全日制本、()生,,,2000年在全国逐步推广,。
自,经过几年的运作,很多问题开始浮出水面。其中最尖锐的问题是很多贫困学生没有及时获得贷款,而银行却积压了大量的助学贷款资金没有贷出去。2002年,中国人民银行、教育部、财政部发出《关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》,实行“四定”、“三考核”措施,以确保贫困学生能及时获得贷款。到2003年矛盾已非常尖锐,部分贷出资金收不回来,银行基本停止办理贷款业务,社会舆论转而纷纷讨论大学生的信誉问题。针对此问题,2004年,教育部、财政部、人民银行、银监会四部门又联合出台《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》,在实施机制、风险防范、组织领导等方面对助学贷款政策进行重大调整和完善。这次政策调整的主要内容是改革财政贴息方式,延长还贷年限,改革代偿机制,简化贷款程序,强化普通高校和银行的管理职责,完善还贷约束机制和风险防范机制。经过这些调整,截止到目前,国家助学贷款仍然有不少问题,比如发展不平衡,地、市所属高校的国家助学贷款工作尚未启动,部分省区或高校审批贷款人数和金额仍然偏低,高校和银行的工作不到位,国家助学贷款的风险度仍然偏高,逐一追讨欠款比较困难等等。
31政策困境
从贫困大学生教育资助政策走过的十几个年头来看,在解决困难学生的学习、生活问题上,它发挥了重大的作用,但是也存在着不少问题。对于这些问题,政府教育主管部门认为主要有三点①:第一,政策宣传不够。一些政策和措施还没能真正做到家喻户晓、人人皆知,有少数偏远地区的、新被高校录取的大学生及其家长,没有全面了解国家政策,不知道如何解决上大学所面临的经济方面困难。第二,政策没有得到全面落实。资助高校困难学生的政策目前已经形成了一个完整的体系,只要不折不扣地执行有关政策规定,是完全可以保证每一位考入公办普通高校的196
学生顺利入学并顺利完成学业。第三,少数地方、部门和高校领导、银行需要进一步转变观念、态度,相互配合,共同搞好工作。
在此,笔者认为还存在另外两个难题。一是如何解决教育资助与教育收费的矛盾问题。学费加上在校生活等费用对于贫困学生家庭的收入来说十分昂贵,而贫困学生实际获取的资助不足以支付这些费用。从政策资助不足角度来分析,这表明现有政策资助资源投入不足,资助的不足直接影响到政策目标的实现。二是助学贷款的保守模式能否有效解决贫困生的学习生活问题。虽然2004年助学贷款政策有了较大的调整,贫困学生获得贷款更顺利、方便,也解决了一些风险问题,但是仍显保守。助学贷款是因贫困学生出现的,但并不意味着就只有贫困学生才能使用,仅局限在一个局部范围内,不利于贫困生问题的根本解决。助学贷款体制越成熟、健全,越有利于贫困学生获取贷款、解决问题。如果助学贷款能面向不符合贫困生标准但家庭经济又困难的学生,一方面有助于培养成熟的助学贷款市场与体制,有利于银行的发展,另一方面也有助于解决教育资助资源的筹集问题,扩张筹集渠道。
二、教育资助政策分析
本文选择四个维度,即政策目标、政策对象、助政策体系进行分析。
11,最终实现教育平等与公平。,保证贫困大学生平等的。按照教育部有关领导的判断②,目前的政策体系如果完全落实下去,目标是完全能实现的。也就是说,如果所有的政策都落实下去,目前的政策资源总体投入规模是可以满足贫困生入学与就学的需求。但实际状况是,人们仍不时在媒体上见到,因为学费问题致使家庭陷入困境、学生放弃上学,有学生为学费、生活费劳顿奔波而影响学业。可以说,贫困生并没有从教育资助政策那里获取足够的资助,所获得的资助捉襟见肘,杯水车薪,资助政策的目标远没有实现。
问题出在那里?除了政策落实问题,学费相对贫困生家庭收入昂贵的问题之外,还有政策投入及资源分配流向的问题。政策资源总体投入即便充足,但因为资源分配的不平等,会导致资助的不充分性,从而影响到政策目标的顺利实现。虽然教育资助政策在总体资源的流向上有关于数额与比例上的规定,比如要将资源用在占全校学生20%的贫困生身上等。但最后的实际情况是,各校在解决这20%比例的贫困生问题的程度上,差别很大。经济较发达地区学校、实力较强的学校,因为获取资源的渠道多、数额足,贫困生资助问题较容易解决。经济不发达地区的学校、实力相对较弱的学校,不仅贫困生实际比例高,所获资源也不十分充足,直接影响贫困生实际获得的资助数额,影响政策的实际资助水平和效果,阻碍政策目标的顺利实现。另外,学校的名牌效应、级别效应如重点院校、部属院校,以及毕业生的就业前景等,都会影响社会力量捐赠部分的资源流向,从而影响资源的平等分配。因此,教育资助政策在机会与数量的分配方面贫富不均,是导致贫困大学生教育资助政策目标没有完全实现的一个重要因素。
21教育资助政策的对象定位分析
在教育资助对象的定位上,有两种原则,一是选择主义,一是普遍主义③。助学贷款政策将
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贷款对象定位在贫困学生,这是一种典型的选择主义,而选择主义的对象定位并不利于助学贷款政策的发展。这是因为,选择主义将资助集中在少数人口,在未满足的需求数量巨大的情况下,这种做法更有社会效率,它让穷人首先领取稀缺的公共资源。但是,选择主义强化道德和经济层面的社会差异,使人感到低人一等,即便获取了资助,仍然会有很多不愉快的感觉,特别是歧视感。此外,学生获得贷款之后仍有很多问题,比如信誉问题、助学贷款规模发展等问题。其实,政府应推动面向更为广泛学生的一般性助学贷款计划,这就是一种普遍主义价值抉择之下的对象定位。通过普遍主义政策对象的抉择计划,不仅惠及一些经济并不十分宽裕的学生,而且让贫困学生在获得这一项目资助时不会导致污名,也能推动助学贷款市场尽快走向成熟,这被称为“普遍主义中的觅标”。这种普遍主义强调保护个人尊严与社会凝聚力,它较之于以经济状况决定资格的选择性计划,可以避免分割性,这种安排更利于和谐社会的建设。
当前,高校中20%的贫困学生比例说明了贫困生问题不是特殊或个别现象,而是一个普遍的问题,是教育收费、贫富差距、教育大众化等制度性因素共同作用的结果。因此,在特别困难大学生的定位问题上,要体现制度化的安排。。因学费而陷入贫困,将贫困生界定为制度性问题,,。特别贫困学生在享受减免学费及生活资助的权利后,,义务对等原则。,强制约束,,体现了在对象,比如不断,但政策的成效却不大理想的问题;它可以解决毕业生的就业问题,,既解决就业问题,也借此带动贫困地区的建设;它还可以舒缓贫困生受歧视与耻辱感,预防贫困生放弃资助机会的问题出现;它对防止资助资源被滥用和欺诈的行为也有很好的效果;同时,它针对家庭经济并不宽裕的学生,能消除一些不公平的因素。
定位资助对象的一个重要环节是确定被资助对象的资格,它的核心是资格审核标准。有观点认为用纯粹的经济指标来确定贫困生的标准,要较之考虑其他因素比如学习成绩、奖惩条件等要方便、也更符合资助的原则④。按照国际社会救助的一些做法,严格的资格审核是获取社会救助的前提条件,审核的内容包括经济指标,同时还包括需履行相应的义务以及道德要求等。比如获取最低生活保障金的义务条件是一定的社会服务时间,道德方面的要求是资助资源不能用于如赌博、吸毒等。大学生教育资助虽然较为特殊,但是在获取资助时也适合严格的资格审核,当中除了经济条件,以及适宜学生特殊身份的内容比如学习成绩、在校期间的奖惩记录等外,还要求对象在获得资助时要履行相应的义务,这些义务的履行可以通过较为广泛的代偿机制来进行。比如,获得学费减免的义务是到贫困地区服务一定期限,在勤工俭学岗位上以劳动换取报酬,对在校期间获得的其他学习生活资助要求一定的社会服务时间等。还可设计更多既符合学生身份又结合学习、就业内容的社会服务代偿办法,以便资助义务的有效履行。
31教育资助政策的主体责任分析
教育资助政策主体是指能对教育资助资源的筹集与分配实施影响的那些组织或个人。贫困大学生教育资助政策的主体包括各级政府、学校、市场即银行、社会捐赠者等。他们均能对教育资助政策的资源筹集与分配产生不同程度的影响。政府的责任是制定政策并负责主要的财政投入。198
各级政府把解决贫困学生的问题作为一项重要的日常工作来抓,制定各项政策措施,不断加大财政投入。在中央与地方政府的关系方面,中央给予地方政府较大的自由度,地方政府在承担职责的程度上因地方经济的发展差距而表现出一些不同,一般在经济较发达地区,政府的责任担当得较好。学校的责任是微观管理,同时也承担一些投资责任。学校除了要负责贫困学生的家庭经济状况、在校最基本的学习、生活费用情况的调查和摸底排队工作,还要担负引导、帮助、教育贫困学生的工作,使他们集中精力完成学业,同时,政府也责成学校拿出一定资金设立勤工助学岗位、无息贷款项目等。学校在助学贷款政策调整后,还负有经济担保以及监管的职责。市场方的责任是提供助学资金。它主要由中标银行来承担,由这些银行具体操作贷款业务。助学贷款业务的操作过程实际包含了两种行为,一是银行正常的经济行为,二是银行执行政府决策的政策行为,这是两种行为的合并处置。社会力量的职责是志在参与。社会力量要积极参与,不仅考虑经济效率、自身利益,同时还要考虑社会效应与社会责任。这两种考量有时难以统一起来。将资助资金或服务投放于发达地区、名牌院校的贫困生,容易产生预期的社会效应,从而带来预期的经济效率,若投放于贫困地区、普通院校的贫困生,不一定有这样的效果,当然不排除社会力量的资助只有社会效应、社会责任这一个出发点。,花,应,同时也需要政府的引导和有效的管理。
41NeilG,即“福利的社会市场与经济市场”,以此⑤。,福利国家的社会市场(socialmarket)主要根据经济需求、、社会义务、慈善机构和对公共保障的希望来分配商品与服务。与此相对应,资本主义社会的经济市场(economicmarket)是通过市场经济来分配的,这在观念上是以个人进取心、才能、生产能力和利润追求为基础。他们将社会市场区分为两个部门即公共和私人部门。公共部门包括联邦、州、地方政府,负责福利国家的大部分商品和服务的分配。私人部门则包括家庭、朋友的非正式努力、志愿机构以及有时营利机构所提供的福利商品与服务。
中国教育资助政策资源可以被视为一种教育类型的社会福利商品与服务,它体现了一种政府责任或“社会义务”。其中,各种“奖、助、补、减”及“绿色通道”的福利资源,主要通过社会市场进行筹集,它包括公共部门如各级政府、学校的财政投入,私人部门如家庭、朋友的支持,志愿机构如社会公益机构、个人提供的各项奖学、助学的善款,经济市场即银行提供的助学贷款。这是一种混合型的资源筹集模式。特别是国家助学贷款项目的发展,使得教育资助政策在资源筹集路径方面,形成了由原来的公共部门独挑担子,发展到现在由公共部门、市场与社会力量共担责任与风险的局面。目前,不论在资源投入、人力安排与制度建设方面,公共部门承担了大部分资源筹集的责任。由于社会经济发展水平的限制,私人部门即家庭、朋友的可挖掘潜力有限,甚至殆尽。志愿机构的筹集空间还很大,中国的慈善事业市场广阔,志愿机构与社会人士的积极性与责任感均良好。问题的关键是公共部门即政府、学校如何将这个市场培育好、培育大,使得教育资助资源能稳定发展,源远流长,同时,还要管理好这个市场,为这部分的资源投入提供便捷的途径,安排合理的流向,使它们与整体的资源合理配置起来。
与此同时,经济市场在资源筹集的过程中还可以扮演更为重要的角色,比如企业可以为贫困生提供担保、勤工助学岗位,银行可以为更多的学生提供贷款服务,有利于银行、企业树立良好
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各级政府把解决贫困学生的问题作为一项重要的日常工作来抓,制定各项政策措施,不断加大财政投入。在中央与地方政府的关系方面,中央给予地方政府较大的自由度,地方政府在承担职责的程度上因地方经济的发展差距而表现出一些不同,一般在经济较发达地区,政府的责任担当得较好。学校的责任是微观管理,同时也承担一些投资责任。学校除了要负责贫困学生的家庭经济状况、在校最基本的学习、生活费用情况的调查和摸底排队工作,还要担负引导、帮助、教育贫困学生的工作,使他们集中精力完成学业,同时,政府也责成学校拿出一定资金设立勤工助学岗位、无息贷款项目等。学校在助学贷款政策调整后,还负有经济担保以及监管的职责。市场方的责任是提供助学资金。它主要由中标银行来承担,由这些银行具体操作贷款业务。助学贷款业务的操作过程实际包含了两种行为,一是银行正常的经济行为,二是银行执行政府决策的政策行为,这是两种行为的合并处置。社会力量的职责是志在参与。社会力量要积极参与,不仅考虑经济效率、自身利益,同时还要考虑社会效应与社会责任。这两种考量有时难以统一起来。将资助资金或服务投放于发达地区、名牌院校的贫困生,容易产生预期的社会效应,从而带来预期的经济效率,若投放于贫困地区、普通院校的贫困生,不一定有这样的效果,当然不排除社会力量的资助只有社会效应、社会责任这一个出发点。,花,应,同时也需要政府的引导和有效的管理。
41NeilG,即“福利的社会市场与经济市场”,以此⑤。,福利国家的社会市场(socialmarket)主要根据经济需求、、社会义务、慈善机构和对公共保障的希望来分配商品与服务。与此相对应,资本主义社会的经济市场(economicmarket)是通过市场经济来分配的,这在观念上是以个人进取心、才能、生产能力和利润追求为基础。他们将社会市场区分为两个部门即公共和私人部门。公共部门包括联邦、州、地方政府,负责福利国家的大部分商品和服务的分配。私人部门则包括家庭、朋友的非正式努力、志愿机构以及有时营利机构所提供的福利商品与服务。
中国教育资助政策资源可以被视为一种教育类型的社会福利商品与服务,它体现了一种政府责任或“社会义务”。其中,各种“奖、助、补、减”及“绿色通道”的福利资源,主要通过社会市场进行筹集,它包括公共部门如各级政府、学校的财政投入,私人部门如家庭、朋友的支持,志愿机构如社会公益机构、个人提供的各项奖学、助学的善款,经济市场即银行提供的助学贷款。这是一种混合型的资源筹集模式。特别是国家助学贷款项目的发展,使得教育资助政策在资源筹集路径方面,形成了由原来的公共部门独挑担子,发展到现在由公共部门、市场与社会力量共担责任与风险的局面。目前,不论在资源投入、人力安排与制度建设方面,公共部门承担了大部分资源筹集的责任。由于社会经济发展水平的限制,私人部门即家庭、朋友的可挖掘潜力有限,甚至殆尽。志愿机构的筹集空间还很大,中国的慈善事业市场广阔,志愿机构与社会人士的积极性与责任感均良好。问题的关键是公共部门即政府、学校如何将这个市场培育好、培育大,使得教育资助资源能稳定发展,源远流长,同时,还要管理好这个市场,为这部分的资源投入提供便捷的途径,安排合理的流向,使它们与整体的资源合理配置起来。
与此同时,经济市场在资源筹集的过程中还可以扮演更为重要的角色,比如企业可以为贫困生提供担保、勤工助学岗位,银行可以为更多的学生提供贷款服务,有利于银行、企业树立良好
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的社会形象,为社会公平、和谐发展尽力量。目前,企业的参与行为不多,涉及的资源数量不大,银行还可拓展业务,将助学贷款市场培育成熟,承担起相应的社会责任来。
三、教育资助政策建议
在完善贫困大学生资助政策方面,社会舆论提出了很多的对策,本文基于前面两个部分的分析,在此提出如下建议:第一,扩大国家助学贷款对象范围,惠及家境比较困难又没有被列进贫困生范畴的普通学生,以建立普遍性而非特殊性资助目标的教育助学贷款体制,有利于助学贷款体制的长远与制度化建设,同时也有利于解决对贫困生的身份歧视,提升他们的自信心,有利于建立诚信资助体系。第二,建立在校代偿机制与毕业后代偿机制。不仅要完善国家助学贷款的毕业后的代偿机制,还要针对学生在校期间获得的资助设立在校代偿机制,比如在校期间要完成一定时间的社会服务,作为获得助学金的代偿办法等。第三,建议社会力量在提供资助资源的同时,可以采取更灵活、多样的资助方式。比如企业向贫困生提供在企业内部的勤工助学机会,助学金以劳动报酬形式向贫困生发放,既可以消除贫困生的自卑心理和受歧视感,融入社会、顺利就业创造条件。,这比单纯的助学金资助更有实践价值。第四,,,统一在一个项目下发放,,,比如,,注重心理援助的重要意义。,还可重塑工作时期对社会及人,、宽松的学习、生活环境,对培养贫困学生积极、自信、回报社会的精神,避免在资助的过程中产生耻辱、隐私被侵犯、受歧视、不公正对待、甚至依赖心理、无诚信等问题具有重要意义,还有助于树立踏入社会后的正确人生态度。总之,只要政府、学校、市场、社会力量的多方努力,各司其责,共同承担起教育资助的职责,那么,教育学生树立自立自强观念、推动贫困大学生教育资助政策的完善健全、提升政策水平、推动公平教育机制最终实现的这项工作,将会变得更轻松和更有效率。①教育部:《我国资助高校贫困家庭学生政策体系介
绍》,2006年第16次新闻发布会背景材料,资料来源:
全国学生资助管理中心网:www1xszz1cee1edu1cn。
②人民网:“实录:张保庆做客人民网谈助学贷款新
政策”,2004-09-02。
③⑤NeilGilbert、PaulTerrell,黄晨熹等译:《社会福利
政策导论》,上海:华东理工大学出版社,2003年。
④吴庆:《公平述求与贫困治理———中国城市贫困大学生群体现状与社会救助政策》,北京:社会科学文献出版社,2005年。作者简介:谭 兵,中山大学政务学院社会学系讲师、博士;张建奇,中山大学教育科学研究所副教授、博士。广州 510275[责任编辑 张应祥]200
贫困大学生教育资助政策分析
谭 兵 张建奇Ξ
[提 要]贫困大学生教育资助已形成了较完善的政策体系,,格局、政策动向以及政策困境的基础上,提出一些具体的建议。
[关键词][]]A[文章编号]1000-114X(2007)05-0195-06
自1987年起,我国就着手建设贫困大学生教育资助政策体系,然而时至今日,“一人上学,全家受穷”、“高中生拖累全家,大学生拖垮全家”,“大学学费追魂夺命”之说仍不绝于媒体。这些现象迫使我们必须反思,现行的贫困大学生教育资助政策到底存在着什么问题,它应该如何调整和发展。本文拟就这一问题进行初步探讨。
一、教育资助政策的格局、动向与困境
1.政策格局
从1987年开始,在教育部、财政部、人民银行、银监会、民政部、各地政府以及各高等学校、社会力量一起共同努力下,经过十几年的发展,我国已经初步建立起了以奖学金、学生贷款、勤工助学、特殊困难补助和学费减免及“绿色通道”等为内容的较完善的政策体系。其中,奖学金主要包括奖励各类学生在校期间学习与生活的普通奖学金,特别针对贫困家庭学生设立的国家助学奖学金,以及社会组织、个人在学校设立的各种专项奖学金。学生贷款是利用金融手段来帮助困难学生解决学习与生活资金问题的一种政策模式,除了高校利用学校资金对学生办理的无息借款以及一般性商业助学贷款外,最主要的形式是国家助学贷款。勤工助学是针对贫困家庭学生安心完成学业的有效资助办法,教育部、财政部规定各高校每年从所收取的学费收入中提取
Ξ本文为2006年广东省社科规划办课题《我国贫困大学生资助体系研究———以广东省为例》的阶段性研究成果,项目批准号05SSJY001。
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10%的资金用于勤工助学项目。特殊困难补助是各级政府和高校对经济困难学生遇到一些特殊性、突发性困难时给予临时性、一次性的无偿资助,这是一项辅助性的政策措施。减免学费是对部分经济特别困难的学生实行学费减、免制度,具体减免对象和额度由学校确定。“绿色通道”是为刚考入大学的贫困家庭学生顺利入学而实施的措施。此外,还有各种形式的社会资助,主要是社会各界在高校设立的各种奖学金、助学金项目,以及帮助贫困学生获取贷款的各种办法等。
总的来讲,目前形成的这个教育资助政策体系是一个以助学金、助学贷款为主要项目,辅之以奖学金、学费减免等项目的多元化资助模式,它具有目标清晰、责任明确、措施多样、多方合作、全社会参与等特点,是一种以中央及地方各级政府为主导、学校具体管理、银行参与、社会力量辅助的教育资助政策体系。政府在资金投入与政策制定方面起决定性作用,学校承担了行政管理与资金筹集等相关责任,银行发挥了市场的作用,社会各方力量也被调动了起来。这样一个政策体系只要能够得到落实,从理论上讲是可以实现政策的既定目标。
21政策动向
近几年来,随着高校扩招规模逐步扩大,以及高校收费制度改革的深化,贫困大学生的人数迅速增加,“奖、助、补、,为主要的资助手段。,通高等学校中经济确实困难的在校全日制本、()生,,,2000年在全国逐步推广,。
自,经过几年的运作,很多问题开始浮出水面。其中最尖锐的问题是很多贫困学生没有及时获得贷款,而银行却积压了大量的助学贷款资金没有贷出去。2002年,中国人民银行、教育部、财政部发出《关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》,实行“四定”、“三考核”措施,以确保贫困学生能及时获得贷款。到2003年矛盾已非常尖锐,部分贷出资金收不回来,银行基本停止办理贷款业务,社会舆论转而纷纷讨论大学生的信誉问题。针对此问题,2004年,教育部、财政部、人民银行、银监会四部门又联合出台《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》,在实施机制、风险防范、组织领导等方面对助学贷款政策进行重大调整和完善。这次政策调整的主要内容是改革财政贴息方式,延长还贷年限,改革代偿机制,简化贷款程序,强化普通高校和银行的管理职责,完善还贷约束机制和风险防范机制。经过这些调整,截止到目前,国家助学贷款仍然有不少问题,比如发展不平衡,地、市所属高校的国家助学贷款工作尚未启动,部分省区或高校审批贷款人数和金额仍然偏低,高校和银行的工作不到位,国家助学贷款的风险度仍然偏高,逐一追讨欠款比较困难等等。
31政策困境
从贫困大学生教育资助政策走过的十几个年头来看,在解决困难学生的学习、生活问题上,它发挥了重大的作用,但是也存在着不少问题。对于这些问题,政府教育主管部门认为主要有三点①:第一,政策宣传不够。一些政策和措施还没能真正做到家喻户晓、人人皆知,有少数偏远地区的、新被高校录取的大学生及其家长,没有全面了解国家政策,不知道如何解决上大学所面临的经济方面困难。第二,政策没有得到全面落实。资助高校困难学生的政策目前已经形成了一个完整的体系,只要不折不扣地执行有关政策规定,是完全可以保证每一位考入公办普通高校的196
学生顺利入学并顺利完成学业。第三,少数地方、部门和高校领导、银行需要进一步转变观念、态度,相互配合,共同搞好工作。
在此,笔者认为还存在另外两个难题。一是如何解决教育资助与教育收费的矛盾问题。学费加上在校生活等费用对于贫困学生家庭的收入来说十分昂贵,而贫困学生实际获取的资助不足以支付这些费用。从政策资助不足角度来分析,这表明现有政策资助资源投入不足,资助的不足直接影响到政策目标的实现。二是助学贷款的保守模式能否有效解决贫困生的学习生活问题。虽然2004年助学贷款政策有了较大的调整,贫困学生获得贷款更顺利、方便,也解决了一些风险问题,但是仍显保守。助学贷款是因贫困学生出现的,但并不意味着就只有贫困学生才能使用,仅局限在一个局部范围内,不利于贫困生问题的根本解决。助学贷款体制越成熟、健全,越有利于贫困学生获取贷款、解决问题。如果助学贷款能面向不符合贫困生标准但家庭经济又困难的学生,一方面有助于培养成熟的助学贷款市场与体制,有利于银行的发展,另一方面也有助于解决教育资助资源的筹集问题,扩张筹集渠道。
二、教育资助政策分析
本文选择四个维度,即政策目标、政策对象、助政策体系进行分析。
11,最终实现教育平等与公平。,保证贫困大学生平等的。按照教育部有关领导的判断②,目前的政策体系如果完全落实下去,目标是完全能实现的。也就是说,如果所有的政策都落实下去,目前的政策资源总体投入规模是可以满足贫困生入学与就学的需求。但实际状况是,人们仍不时在媒体上见到,因为学费问题致使家庭陷入困境、学生放弃上学,有学生为学费、生活费劳顿奔波而影响学业。可以说,贫困生并没有从教育资助政策那里获取足够的资助,所获得的资助捉襟见肘,杯水车薪,资助政策的目标远没有实现。
问题出在那里?除了政策落实问题,学费相对贫困生家庭收入昂贵的问题之外,还有政策投入及资源分配流向的问题。政策资源总体投入即便充足,但因为资源分配的不平等,会导致资助的不充分性,从而影响到政策目标的顺利实现。虽然教育资助政策在总体资源的流向上有关于数额与比例上的规定,比如要将资源用在占全校学生20%的贫困生身上等。但最后的实际情况是,各校在解决这20%比例的贫困生问题的程度上,差别很大。经济较发达地区学校、实力较强的学校,因为获取资源的渠道多、数额足,贫困生资助问题较容易解决。经济不发达地区的学校、实力相对较弱的学校,不仅贫困生实际比例高,所获资源也不十分充足,直接影响贫困生实际获得的资助数额,影响政策的实际资助水平和效果,阻碍政策目标的顺利实现。另外,学校的名牌效应、级别效应如重点院校、部属院校,以及毕业生的就业前景等,都会影响社会力量捐赠部分的资源流向,从而影响资源的平等分配。因此,教育资助政策在机会与数量的分配方面贫富不均,是导致贫困大学生教育资助政策目标没有完全实现的一个重要因素。
21教育资助政策的对象定位分析
在教育资助对象的定位上,有两种原则,一是选择主义,一是普遍主义③。助学贷款政策将
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贷款对象定位在贫困学生,这是一种典型的选择主义,而选择主义的对象定位并不利于助学贷款政策的发展。这是因为,选择主义将资助集中在少数人口,在未满足的需求数量巨大的情况下,这种做法更有社会效率,它让穷人首先领取稀缺的公共资源。但是,选择主义强化道德和经济层面的社会差异,使人感到低人一等,即便获取了资助,仍然会有很多不愉快的感觉,特别是歧视感。此外,学生获得贷款之后仍有很多问题,比如信誉问题、助学贷款规模发展等问题。其实,政府应推动面向更为广泛学生的一般性助学贷款计划,这就是一种普遍主义价值抉择之下的对象定位。通过普遍主义政策对象的抉择计划,不仅惠及一些经济并不十分宽裕的学生,而且让贫困学生在获得这一项目资助时不会导致污名,也能推动助学贷款市场尽快走向成熟,这被称为“普遍主义中的觅标”。这种普遍主义强调保护个人尊严与社会凝聚力,它较之于以经济状况决定资格的选择性计划,可以避免分割性,这种安排更利于和谐社会的建设。
当前,高校中20%的贫困学生比例说明了贫困生问题不是特殊或个别现象,而是一个普遍的问题,是教育收费、贫富差距、教育大众化等制度性因素共同作用的结果。因此,在特别困难大学生的定位问题上,要体现制度化的安排。。因学费而陷入贫困,将贫困生界定为制度性问题,,。特别贫困学生在享受减免学费及生活资助的权利后,,义务对等原则。,强制约束,,体现了在对象,比如不断,但政策的成效却不大理想的问题;它可以解决毕业生的就业问题,,既解决就业问题,也借此带动贫困地区的建设;它还可以舒缓贫困生受歧视与耻辱感,预防贫困生放弃资助机会的问题出现;它对防止资助资源被滥用和欺诈的行为也有很好的效果;同时,它针对家庭经济并不宽裕的学生,能消除一些不公平的因素。
定位资助对象的一个重要环节是确定被资助对象的资格,它的核心是资格审核标准。有观点认为用纯粹的经济指标来确定贫困生的标准,要较之考虑其他因素比如学习成绩、奖惩条件等要方便、也更符合资助的原则④。按照国际社会救助的一些做法,严格的资格审核是获取社会救助的前提条件,审核的内容包括经济指标,同时还包括需履行相应的义务以及道德要求等。比如获取最低生活保障金的义务条件是一定的社会服务时间,道德方面的要求是资助资源不能用于如赌博、吸毒等。大学生教育资助虽然较为特殊,但是在获取资助时也适合严格的资格审核,当中除了经济条件,以及适宜学生特殊身份的内容比如学习成绩、在校期间的奖惩记录等外,还要求对象在获得资助时要履行相应的义务,这些义务的履行可以通过较为广泛的代偿机制来进行。比如,获得学费减免的义务是到贫困地区服务一定期限,在勤工俭学岗位上以劳动换取报酬,对在校期间获得的其他学习生活资助要求一定的社会服务时间等。还可设计更多既符合学生身份又结合学习、就业内容的社会服务代偿办法,以便资助义务的有效履行。
31教育资助政策的主体责任分析
教育资助政策主体是指能对教育资助资源的筹集与分配实施影响的那些组织或个人。贫困大学生教育资助政策的主体包括各级政府、学校、市场即银行、社会捐赠者等。他们均能对教育资助政策的资源筹集与分配产生不同程度的影响。政府的责任是制定政策并负责主要的财政投入。198
各级政府把解决贫困学生的问题作为一项重要的日常工作来抓,制定各项政策措施,不断加大财政投入。在中央与地方政府的关系方面,中央给予地方政府较大的自由度,地方政府在承担职责的程度上因地方经济的发展差距而表现出一些不同,一般在经济较发达地区,政府的责任担当得较好。学校的责任是微观管理,同时也承担一些投资责任。学校除了要负责贫困学生的家庭经济状况、在校最基本的学习、生活费用情况的调查和摸底排队工作,还要担负引导、帮助、教育贫困学生的工作,使他们集中精力完成学业,同时,政府也责成学校拿出一定资金设立勤工助学岗位、无息贷款项目等。学校在助学贷款政策调整后,还负有经济担保以及监管的职责。市场方的责任是提供助学资金。它主要由中标银行来承担,由这些银行具体操作贷款业务。助学贷款业务的操作过程实际包含了两种行为,一是银行正常的经济行为,二是银行执行政府决策的政策行为,这是两种行为的合并处置。社会力量的职责是志在参与。社会力量要积极参与,不仅考虑经济效率、自身利益,同时还要考虑社会效应与社会责任。这两种考量有时难以统一起来。将资助资金或服务投放于发达地区、名牌院校的贫困生,容易产生预期的社会效应,从而带来预期的经济效率,若投放于贫困地区、普通院校的贫困生,不一定有这样的效果,当然不排除社会力量的资助只有社会效应、社会责任这一个出发点。,花,应,同时也需要政府的引导和有效的管理。
41NeilG,即“福利的社会市场与经济市场”,以此⑤。,福利国家的社会市场(socialmarket)主要根据经济需求、、社会义务、慈善机构和对公共保障的希望来分配商品与服务。与此相对应,资本主义社会的经济市场(economicmarket)是通过市场经济来分配的,这在观念上是以个人进取心、才能、生产能力和利润追求为基础。他们将社会市场区分为两个部门即公共和私人部门。公共部门包括联邦、州、地方政府,负责福利国家的大部分商品和服务的分配。私人部门则包括家庭、朋友的非正式努力、志愿机构以及有时营利机构所提供的福利商品与服务。
中国教育资助政策资源可以被视为一种教育类型的社会福利商品与服务,它体现了一种政府责任或“社会义务”。其中,各种“奖、助、补、减”及“绿色通道”的福利资源,主要通过社会市场进行筹集,它包括公共部门如各级政府、学校的财政投入,私人部门如家庭、朋友的支持,志愿机构如社会公益机构、个人提供的各项奖学、助学的善款,经济市场即银行提供的助学贷款。这是一种混合型的资源筹集模式。特别是国家助学贷款项目的发展,使得教育资助政策在资源筹集路径方面,形成了由原来的公共部门独挑担子,发展到现在由公共部门、市场与社会力量共担责任与风险的局面。目前,不论在资源投入、人力安排与制度建设方面,公共部门承担了大部分资源筹集的责任。由于社会经济发展水平的限制,私人部门即家庭、朋友的可挖掘潜力有限,甚至殆尽。志愿机构的筹集空间还很大,中国的慈善事业市场广阔,志愿机构与社会人士的积极性与责任感均良好。问题的关键是公共部门即政府、学校如何将这个市场培育好、培育大,使得教育资助资源能稳定发展,源远流长,同时,还要管理好这个市场,为这部分的资源投入提供便捷的途径,安排合理的流向,使它们与整体的资源合理配置起来。
与此同时,经济市场在资源筹集的过程中还可以扮演更为重要的角色,比如企业可以为贫困生提供担保、勤工助学岗位,银行可以为更多的学生提供贷款服务,有利于银行、企业树立良好
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各级政府把解决贫困学生的问题作为一项重要的日常工作来抓,制定各项政策措施,不断加大财政投入。在中央与地方政府的关系方面,中央给予地方政府较大的自由度,地方政府在承担职责的程度上因地方经济的发展差距而表现出一些不同,一般在经济较发达地区,政府的责任担当得较好。学校的责任是微观管理,同时也承担一些投资责任。学校除了要负责贫困学生的家庭经济状况、在校最基本的学习、生活费用情况的调查和摸底排队工作,还要担负引导、帮助、教育贫困学生的工作,使他们集中精力完成学业,同时,政府也责成学校拿出一定资金设立勤工助学岗位、无息贷款项目等。学校在助学贷款政策调整后,还负有经济担保以及监管的职责。市场方的责任是提供助学资金。它主要由中标银行来承担,由这些银行具体操作贷款业务。助学贷款业务的操作过程实际包含了两种行为,一是银行正常的经济行为,二是银行执行政府决策的政策行为,这是两种行为的合并处置。社会力量的职责是志在参与。社会力量要积极参与,不仅考虑经济效率、自身利益,同时还要考虑社会效应与社会责任。这两种考量有时难以统一起来。将资助资金或服务投放于发达地区、名牌院校的贫困生,容易产生预期的社会效应,从而带来预期的经济效率,若投放于贫困地区、普通院校的贫困生,不一定有这样的效果,当然不排除社会力量的资助只有社会效应、社会责任这一个出发点。,花,应,同时也需要政府的引导和有效的管理。
41NeilG,即“福利的社会市场与经济市场”,以此⑤。,福利国家的社会市场(socialmarket)主要根据经济需求、、社会义务、慈善机构和对公共保障的希望来分配商品与服务。与此相对应,资本主义社会的经济市场(economicmarket)是通过市场经济来分配的,这在观念上是以个人进取心、才能、生产能力和利润追求为基础。他们将社会市场区分为两个部门即公共和私人部门。公共部门包括联邦、州、地方政府,负责福利国家的大部分商品和服务的分配。私人部门则包括家庭、朋友的非正式努力、志愿机构以及有时营利机构所提供的福利商品与服务。
中国教育资助政策资源可以被视为一种教育类型的社会福利商品与服务,它体现了一种政府责任或“社会义务”。其中,各种“奖、助、补、减”及“绿色通道”的福利资源,主要通过社会市场进行筹集,它包括公共部门如各级政府、学校的财政投入,私人部门如家庭、朋友的支持,志愿机构如社会公益机构、个人提供的各项奖学、助学的善款,经济市场即银行提供的助学贷款。这是一种混合型的资源筹集模式。特别是国家助学贷款项目的发展,使得教育资助政策在资源筹集路径方面,形成了由原来的公共部门独挑担子,发展到现在由公共部门、市场与社会力量共担责任与风险的局面。目前,不论在资源投入、人力安排与制度建设方面,公共部门承担了大部分资源筹集的责任。由于社会经济发展水平的限制,私人部门即家庭、朋友的可挖掘潜力有限,甚至殆尽。志愿机构的筹集空间还很大,中国的慈善事业市场广阔,志愿机构与社会人士的积极性与责任感均良好。问题的关键是公共部门即政府、学校如何将这个市场培育好、培育大,使得教育资助资源能稳定发展,源远流长,同时,还要管理好这个市场,为这部分的资源投入提供便捷的途径,安排合理的流向,使它们与整体的资源合理配置起来。
与此同时,经济市场在资源筹集的过程中还可以扮演更为重要的角色,比如企业可以为贫困生提供担保、勤工助学岗位,银行可以为更多的学生提供贷款服务,有利于银行、企业树立良好
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的社会形象,为社会公平、和谐发展尽力量。目前,企业的参与行为不多,涉及的资源数量不大,银行还可拓展业务,将助学贷款市场培育成熟,承担起相应的社会责任来。
三、教育资助政策建议
在完善贫困大学生资助政策方面,社会舆论提出了很多的对策,本文基于前面两个部分的分析,在此提出如下建议:第一,扩大国家助学贷款对象范围,惠及家境比较困难又没有被列进贫困生范畴的普通学生,以建立普遍性而非特殊性资助目标的教育助学贷款体制,有利于助学贷款体制的长远与制度化建设,同时也有利于解决对贫困生的身份歧视,提升他们的自信心,有利于建立诚信资助体系。第二,建立在校代偿机制与毕业后代偿机制。不仅要完善国家助学贷款的毕业后的代偿机制,还要针对学生在校期间获得的资助设立在校代偿机制,比如在校期间要完成一定时间的社会服务,作为获得助学金的代偿办法等。第三,建议社会力量在提供资助资源的同时,可以采取更灵活、多样的资助方式。比如企业向贫困生提供在企业内部的勤工助学机会,助学金以劳动报酬形式向贫困生发放,既可以消除贫困生的自卑心理和受歧视感,融入社会、顺利就业创造条件。,这比单纯的助学金资助更有实践价值。第四,,,统一在一个项目下发放,,,比如,,注重心理援助的重要意义。,还可重塑工作时期对社会及人,、宽松的学习、生活环境,对培养贫困学生积极、自信、回报社会的精神,避免在资助的过程中产生耻辱、隐私被侵犯、受歧视、不公正对待、甚至依赖心理、无诚信等问题具有重要意义,还有助于树立踏入社会后的正确人生态度。总之,只要政府、学校、市场、社会力量的多方努力,各司其责,共同承担起教育资助的职责,那么,教育学生树立自立自强观念、推动贫困大学生教育资助政策的完善健全、提升政策水平、推动公平教育机制最终实现的这项工作,将会变得更轻松和更有效率。①教育部:《我国资助高校贫困家庭学生政策体系介
绍》,2006年第16次新闻发布会背景材料,资料来源:
全国学生资助管理中心网:www1xszz1cee1edu1cn。
②人民网:“实录:张保庆做客人民网谈助学贷款新
政策”,2004-09-02。
③⑤NeilGilbert、PaulTerrell,黄晨熹等译:《社会福利
政策导论》,上海:华东理工大学出版社,2003年。
④吴庆:《公平述求与贫困治理———中国城市贫困大学生群体现状与社会救助政策》,北京:社会科学文献出版社,2005年。作者简介:谭 兵,中山大学政务学院社会学系讲师、博士;张建奇,中山大学教育科学研究所副教授、博士。广州 510275[责任编辑 张应祥]200