公益林生态服务市场补偿政策研究
陈钦1 林雅秋2 黄志榕2 杨秀云1 黄李煌1 谢锦华1
（1. 福建农林大学 经济与管理学院，福建 福州 350002；
2. 福建省林业厅 计财处，福建 福州 350003）
摘要：文章论述了公益林生态服务市场补偿政策的理论依据，认为政府政策创新是公益林生态服务市场补偿的基础，政府应制订公益林生态服务交易制度，明确规定公益林生态服务的权利和义务；并且提出政府要规定企业二氧化碳的排放标准和公益林水文生态服务补偿主体，制订自然保护区配额交易政策等。关键词：公益林；市场；补偿；政策
文献引用：陈钦，林雅秋，黄志榕，等. 公益林生态服务市场补偿政策研究[J]. 生态经济，2011（1）：74～77.中图分类号：F326.2；F205 文献标识码：A
Studying on Ecological Service Market Compensation Policy of Non-commercial Forest
CHEN Qin1, LIN Yaqiu2, HUANG Zhirong2, YANG Xiuyun1, HUANG Lihuang1, XIE Jinhua1
(1. Economics and Management College, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou Fujian 350002, China;
2. Finance Department of Fujian Forestry Bureau, Fuzhou Fujian 350003, China)Abstract: The paper illustrates theory base of ecological service market compensation policy of non-commercial forest. It is considered that government policy innovation is foundation of market compensation, and government must establish trading system and regulate right and obligation of ecological service of non-commercial forest. The paper put forward that government regulate corporation CO2 emission standard and subject of ecological compensation, and establish quota trading policy of natural protection area, and so on.
Key words: non-commercial forest; market; compensation; policy
公益林在维护生态平衡、应对气候变化中发挥着重要作用。然而，我国公益林保护和建设面临资金不足的问题。我国政府限制公益林采伐的法律和政策比较完善，经营者不能采伐公益林，否则将受到法律制裁；而要求公益林生态效益受益者付费的法律和政策不完善，即使受益者不付费，也不会受到法律制裁，为受益者免费享用公益林生态效益提供了便利。可见，政府必须进行公益林市场补偿政策创新，为公益林经营者和受益者的生态服务市场交易奠定基础，政府政策还有助于降低生态服务市场交易成本。
表现为未明确界定的产权和有限制的产权，这往往导致低效率。”[1]我国公益林生态产权不明晰、产权收益无法实现。也就是说，目前我国公益林生态产权是有限制的产权、残缺的产权，所有者收益权受到限制，投入的成本无法回收，起不到激励作用。因此，这种产权制度不可能激励人们建设和保护公益林，公益林的供给数量和质量都受到影响。
2000年发布的《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条规定：“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”不过，规定不够具体，应该向谁获得、怎样获得、获得多少？没有说明，无法贯彻落实。所以，政府必须制订具体政策，建立公益林生态产权制度，界定生态产权主体，明晰公益林生态产权的各种权能，制订和实施公益林生态产权登记制度，赋予生态产权主体行使权利的范围。
产权明晰后，还必须得到保护。《中华人民共和国森
1 公益林生态服务市场补偿政策的理论依据
1.1 产权理论
产权具有激励功能、制约功能、高效率配置稀缺资源功能。诺贝尔经济学奖获得者、美国著名经济学家斯蒂格利茨认为：“产权向人们提供重要激励，它不仅使人们投资和储蓄，而且使他们的财产得到最佳使用……产权失灵
基金项目：国家软科学研究计划“南方集体林区公益林碳汇评价研究”（2010GXS5D217）；福建省软科学研究重点项目“福建省公益林保护政策研究”（2010R0021）；福建省林业厅重点项目“福建省公益林补偿政策研究”（Lyt0902）
作者简介：陈钦（1968～ ），男，福建永泰人，博士，教授，博士后，福建农林大学林业经济研究所副所长，主要研究方向为森林生态经济。
林法》第三条规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”；第七条规定：“国家保护林农的合法权益”。近几年，中央农村政策多次强调保护农民利益。公益林具有经济、社会和生态效益，由于目前公益林被禁伐，使所有者无法享有木材采伐的收益权，社会和生态效益又不能兑现。产权保护是政府的职能，但是目前我国政府没有很好地保障公益林生态产权收益的实现。因此，政府必须制订保障公益林生态产权收益实现的具体、可操作性的政策。
导致的碳排放）列入哥本哈根协议。今后，除了造林和再造林，发展中国家保护森林也可以通过国际碳汇交易获得资金。在哥本哈根大会前，中国承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40%至45%，公益林保护和建设将在实现这个目标中发挥重要作用。公益林碳汇市场补偿能够促进公益林保护和建设。
2.1 建立公益林碳汇交易机制
政府规定碳汇权利与义务是公益林碳汇市场交易的前提。中国政府要制订公益林碳汇补偿政策，设立碳汇交易中心和碳汇交易平台，制订交易制度；制订林业碳汇项目实施指南，形成相应的运行程序和相关的技术标准；在碳汇交易中扮演中介角色，为公益林碳汇市场补偿奠定基础。
1.2 外部性理论和科斯定理
科斯的著名论文《社会成本问题》打破了人们固有的思维方式，提出了一条崭新的思路（即科斯定理）：如果产权是明晰的，同时交易费用为零，那么无论产权最初如何界定，都可以通过市场交易达到资源的最优配置。在产权明晰、交易费用为零的前提下，通过市场机制可以消除外部性。由于交易费用为零，是一种理想状态，因此科斯定理的引申结论更有现实意义：当交易费用为正，且较小时，可以通过产权明晰消除外部性。
公益林以发挥生态效益和社会效益为主要目的，具有明显的外部经济性，需要政府政策干预。政府明晰公益林的生态产权是解决公益林外部性和市场补偿的前提条件。
2.2 规定企业二氧化碳的排放标准
政府要对二氧化碳排放权进行初始界定，根据全国二氧化碳排放总量控制要求，按照一定标准将二氧化碳排放总量分配给各个地区，然后各个地区再把二氧化碳排放量分配给各个单位、企业等。对于企业碳排放量超标，政府设定高额罚款。为了避免被罚款，企业可以考虑选择以下途径：（1）进行技术改造，减少碳排放量；（2）购买其他企业剩余碳排放权；（3）购买公益林碳汇，等等。如果以上几种途径中购买公益林碳汇的成本最低，并且低于政府罚款，那么企业会选择向公益林经营者购买碳汇，以抵消超量碳排放。于是，公益林碳汇需求者便会出现，从而为公益林碳汇市场补偿奠定基础。
现有企业扩大再生产和新设立企业的生产活动都会增加二氧化碳排放量，它们可以选择投资公益林碳汇项目，以抵消增加的二氧化碳排放量。通过碳排放权交易，二氧化碳排放者既能达到排放标准，又能够降低碳排放成本；公益林经营者可以获得补偿。
1.3 公平理论
公平理论主要解决个人在享有社会权利和承担社会责任时，与社会上其他人相比是否合理，也就是说个人承担的责任和享有的权利必须成正比[2]。
大部分林区属于经济不发达地区，公益林保护减少了林区的财政收入；当地农民收入低、生活水平低，公益林保护又使农民遭受经济损失。李周通过实证研究得出：“森林丰富但经济发展落后的地区，通常存在问题之一是相当一部分的森林被国家划为防护林、又得不到任何经济补偿。大多数林木为防护林，农民得不到任何经济补偿是林区贫困的原因之一。”公益林生态效益全社会受益，营林者负担；富裕地区受益，贫困地区负担，这不公平。例如，目前长江上游贫困县负责保护和建设公益林，承担保护和建设费用；下游经济较发达的江苏、上海等享受公益林生态效益，却不要承担任何费用。和谐社会要求公平，政府的主要职能之一是维护公平。所以，政府要出台政策，促进受益地区共同承担公益林保护和建设费用，建立受益者支付公益林保护费用的机制，使受损者能够获得补偿资金。
[3]
3 公益林水文生态服务市场补偿的政策建议
公益林水文生态服务补偿类型分为三种[4]：（1）自发组织的私人交易，是指公益林水文生态服务受益者和公益林经营者之间直接交易。公益林水文生态服务受益者包括：水库经营管理单位、水力发电厂、城市用（供）水单位、灌溉单位和工业用水户等；（2）贸易体系。贸易体系必须由政府引导，具备完善的规则体系、精确的核算体系和有效的监督体系；（3）公共支付体系，是指政府直接提供资金给公益林经营者[5]。其中前两种可以归结为市场补偿，政府政策创新能够促进自发组织的私人交易，贸易体系需要政府建立交易平台和制订交易规则等。
2 公益林碳汇市场补偿的政策建议
2009年12月《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议将REDD（减少发展中国家因滥伐森林及森林退化
3.1 规定公益林水文生态服务补偿主体和补偿标准
产权明晰是市场补偿的前提。政府必须规定公益林水
文生态服务的权利和义务，界定受益者（补偿主体），并且规定受益者有义务支付水文生态服务费，例如规定公益林水源涵养效益的受益者是下游的用水单位和个人，这些受益者有法律义务为公益林水文生态服务付费。
目前公益林生态效益下游地区受益，上游地区负担成本，这不公平。例如，目前福建省古田水力发电厂，经济效益较好，而上游福建省古田水库国有防护林场，为了涵养水源，被禁止采伐森林，导致生产经营资金不足。所以，政府必须规定：林场公益林水文生态服务的受益者（补偿主体）是下游水力发电厂等，水电厂等有义务向林场支付涵养水源费。假如这样规定，如果水电厂不支付给林场补偿费，那么林场可以上诉法院，通过法律手段获得补偿费。在小流域，这种市场补偿可操作性较强。
政府规定公益林水文生态服务的补偿标准不能低于林地租金。公益林水文生态服务的实际补偿标准要以公益林的经营成本为基础商定。
位，与林业经营者无关，这不公平。公益林被禁止采伐，林业经营者没有木材采伐收入，公益林管护资金短缺。森林旅游经营单位从中受益，应该对公益林经营者进行补偿。例如，福建省武夷山风景区管委会与周边农民签订协议，景区管委会每年每亩补偿26元给农民，并且根据景区每年收入增长比例，每年同比例提高补偿费。
随着人们走进森林、回归自然热情的增加，以及生态意识的增强，越来越多的公众到森林中观察野生动植物、露营或徒步旅行，森林生态旅游成为旅游业新的经济增长点。2006年至2009年，全国森林公园旅游人数年均增长速度超过17%；以门票为主的森林旅游直接收入达690亿元，社会综合旅游收入超过5 700亿元，年均增长速度达28%[7]，所以，森林旅游经营单位有能力支付公益林生态旅游服务费。
4.1 界定公益林生态旅游服务的权利与义务
政府必须制订政策，界定公益林生态旅游服务的权利与义务，规定森林生态旅游景点周边和上游公益林生态效益的受益者是该森林生态旅游景点经营单位，该景点经营单位有义务支付生态旅游服务费。
3.2 政府不干预，市场机制能够解决小流域公益林水文
生态服务补偿问题
假如政府规定木材限额采伐政策和公益林禁伐政策不适用于受益对象明确的公益林，根据科斯定理，通过市场机制可以解决公益林水文生态服务补偿问题。也就是说，如果福建省古田水库国有防护林场可以自由采伐森林，那么将引起涵养水源能力下降，汛期水库暴涨，有决堤的危险；旱季水源减少，水力发电量下降；泥沙流失加大，水库泥沙淤积不断增加，蓄水量不断下降，并且导致水力发电设备维修费用增加等。水电厂自然不希望这种情况发生，会找林场协商，支付水文生态服务补偿费给林场，并且要求林场不要采伐森林。
4.2 规定在森林旅游收入中提取森林生态旅游服务补偿费
从以森林景观为主要旅游资源的景点门票收入中按照一定比例提取或以门票收入附加形式筹集公益林生态旅游服务补偿费，需要政府制订具体政策，明确规定补偿费提取比例、提取办法等。
5 公益林生物多样性服务市场补偿的政策建议
生物多样性服务市场补偿类型包括：（1）为公益林的特定区域付款并拥有使用权。（2）可交易生物多样性信用。（3）生物多样性认证产品。经过认证的产品需要贴上生态标签，认证产品的生产是以不破坏生物多样性为宗旨。生态标签产品包括公益林林下种植的咖啡、草药和药用植物等。对于所销售的具有生态标签的产品溢价，提供生态服务的公益林所有者或经营者从中受益。（4）私人为接近特定物种或栖息地付款[5]。付款是为了获得在该地采集标本和测量的权利，或者获得狩猎、钓鱼和收集野生物种的许可，或者从特定的区域采集、实验和使用基因材料的权利。制药公司付费以获得生物基因权，主要在以制药为主的生物企业与原始天然林（公益林）经营单位之间进行。制药企业基于对基因利用的需求，愿意支付原始天然林保护费用。例如，1982 年在Merck & CO1（世界最大的制药公司）和尼日利亚国家天然林保护局之间进行了一笔100万美元的森林生物多样性交易[8]。前者获取在原始森林物种中进行新型基因提取培养的权力，后者利用该交易取得用于原始天然林保护的资金。
3.3 建立流域上下游公益林水文生态服务补偿机制
首先，中央政府要进行协调并出台具体政策，促进流域下游地区支付给上游地区公益林水文生态服务费；也可以执行成本分担机制，按照一定标准（如用水量）计算流域内各地区应当负担的流域水资源保护费；或者在下游地区排污费、水价或水资源费中附加水文生态服务费，用于补偿上游地区为保护水资源而遭受经济损失的单位或个人。其次，制订监测和认证制度[6]。水文生态服务需要监测水质和水流量，目前我国公益林水文生态服务的监督、认证方法和标准尚未建立，这些制度建设是建立补偿机制和降低交易成本的关键。再次，制订流域上下游公益林水文生态服务补偿的协商和仲裁制度。
4 公益林生态旅游服务市场补偿的政策建议
许多森林生态旅游区周边及其上游的公益林由林业经营者投资和管护，而旅游门票等收入属于森林旅游经营单
5.1 制订生物基因权和知识产权补偿政策
为了促进生物多样性服务市场发展，政府要制订相关政策，界定生物基因权和知识产权，规定公益林所有者有权向生物基因权和知识产权的受益者收费，受益者有义务付费。政府界定受益者和补偿标准，受益者依据此标准补偿。
的捐款。
参考文献：
[1]斯蒂格利茨. 经济学[M]. 第二版. 北京：中国人民大学出版社，2000：166.
[2]陈钦，魏远竹. 公益林生态补偿的理论分析[J]. 技术经济，2007，26（4）：82～86.
[3]李周，等. 中国天然林保护的理论与政策探讨[M]. 北京：中国社会科学出版社，2004：49～143.
[4]Johnson N, White A, Perrot-Maitre D. Developing markets for water services from forests [EB/OL]. http://www.katoombagroup.org/documents/events/event16/Developing_Markets_for_Water_Services.pdf.
[5]Scherr S, White A, Khare A. The current status and future potential of markets for the ecosystem services provided by tropical forests [S]. ITTO Technical Series No 21, International Tropical Timber Organization, 2004.
[6]Powell I, White A, Landell-Mills N. Developing markets for the ecosystem services of forests [S/OL]. http://www.forest-trends.org/documents/publications/Chinese, 2002.
[7]刘羊旸. 森林旅游为现代林业建设注入生机和活力[EB/OL]. （2010-05-27）. http://www.gov.cn/jrzg/2010-05/27/content_1615118.htm.
[8]中国环境与发展国际合作委员会林草问题课题组. 生态环境效益补偿政策与国际经验研讨会论文集[M]. 北京：中国林业出版社，2002：64.
5.2 制订自然保护区配额交易政策
我国生物多样性保护主要通过划定自然保护区。政府可以制订自然保护区配额政策，按照人均自然保护区面积或自然保护区占土地总面积的比例，规定各个地区应该拥有的自然保护区面积，某个地区实际自然保护区面积少于规定的面积，有法定义务向其他地区购买或在本地区扩大自然保护区面积；某个地区实际自然保护区面积超过规定的面积部分，可以出售。根据保护区建设直接投入以及当地政府、企业、个人因保护而遭受的经济损失确定交易基价。由政府牵头成立中介组织，将各地区富余准备出售的自然保护区面积集中起来进行拍卖，自然保护区面积不足的地区需要竞标购买。
此外，为了鼓励企业、公众等为保护生物多样性捐款，政府必须规定这些捐款可以在所得税前抵扣；政府可以成立生物多样性保护基金，以便接受国内外机构或个人
（上接68页）
了巨大的市场需求。锦州新世纪石英玻璃有限公司在2006年开始研发物理法生产多晶硅被列为国家“十一五”科技支撑计划课题，2009年，项目通过专家评审验收，采用新工艺研发的低成本太阳能级多晶硅光电转换率达到15.8%以上。在这样好的创新基础上，应该总结合作经验，将好的合作模式在全省开展，在未来新能源的国内、国际竞争中，核心技术与持续的技术创新力是决定发展趋势的核心指标。
（3）通过技术合作，提升技术开发能力。由于我国在新能源领域的各个方面几乎都缺少核心技术，因此辽宁省在新能源领域的发展中应大力开展国际合作，加大新能源的开发力度和加快新能源发展速度。但在技术交流与引进中，不能盲目投资、决策，要吸收我国风电行业的教训——技术引进不是只买图纸，更不是只买二流技术的图纸，要寻找有诚意的合作方。如果在技术引进上不能坚决把关，那么这样的引进如同饮鸩止渴，不利于技术的长期可持续发展。
（4）制订灵活、合理的产业政策。辽宁省在新能源
产品开发及发电项目建设和电费、补贴结算的税收政策上继续扩大优惠空间。目前新能源的优惠政策也是地区新能源竞争的一个重要手段，在辽宁省的一些新能源产业基地，已经出现大型企业受南方大省优惠政策吸引而要迁移的现象。辽宁省应该认真对待这样一个潜在的危机，分析对比辽宁与南方大省在自然、人力、财政、地域资源禀赋的差异，制订合理而有吸引力的产业政策。
参考文献：
[1]李世祥，成金华. 中国能源效率评价及其影响因素分析[J]. 统计研究，2008 （10）：28～36.
[2]姜雁斌，朱桂平. 能源使用的技术无效性及其收敛性分析[J]. 数量经济技术经济研究，2007（10）：108～119.
[3]林永生. 能源价格对经济主体的影响及其传导机制——理论和中国的经验[J]. 北京师范大学学报：社会科学版，2008（1）：127～133.
[4]杨洋，王非，李国平. 能源价格、产业结构、技术进步与我国能源强度的实证检验[J]. 统计与决策，2008（11）：103～105.[5]孔婷，孙林岩，何哲，等. 能源价格对制造业能源强度调节效应的实证研究[J]. 管理科学，2008（3）：2～8.
公益林生态服务市场补偿政策研究
陈钦1 林雅秋2 黄志榕2 杨秀云1 黄李煌1 谢锦华1
（1. 福建农林大学 经济与管理学院，福建 福州 350002；
2. 福建省林业厅 计财处，福建 福州 350003）
摘要：文章论述了公益林生态服务市场补偿政策的理论依据，认为政府政策创新是公益林生态服务市场补偿的基础，政府应制订公益林生态服务交易制度，明确规定公益林生态服务的权利和义务；并且提出政府要规定企业二氧化碳的排放标准和公益林水文生态服务补偿主体，制订自然保护区配额交易政策等。关键词：公益林；市场；补偿；政策
文献引用：陈钦，林雅秋，黄志榕，等. 公益林生态服务市场补偿政策研究[J]. 生态经济，2011（1）：74～77.中图分类号：F326.2；F205 文献标识码：A
Studying on Ecological Service Market Compensation Policy of Non-commercial Forest
CHEN Qin1, LIN Yaqiu2, HUANG Zhirong2, YANG Xiuyun1, HUANG Lihuang1, XIE Jinhua1
(1. Economics and Management College, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou Fujian 350002, China;
2. Finance Department of Fujian Forestry Bureau, Fuzhou Fujian 350003, China)Abstract: The paper illustrates theory base of ecological service market compensation policy of non-commercial forest. It is considered that government policy innovation is foundation of market compensation, and government must establish trading system and regulate right and obligation of ecological service of non-commercial forest. The paper put forward that government regulate corporation CO2 emission standard and subject of ecological compensation, and establish quota trading policy of natural protection area, and so on.
Key words: non-commercial forest; market; compensation; policy
公益林在维护生态平衡、应对气候变化中发挥着重要作用。然而，我国公益林保护和建设面临资金不足的问题。我国政府限制公益林采伐的法律和政策比较完善，经营者不能采伐公益林，否则将受到法律制裁；而要求公益林生态效益受益者付费的法律和政策不完善，即使受益者不付费，也不会受到法律制裁，为受益者免费享用公益林生态效益提供了便利。可见，政府必须进行公益林市场补偿政策创新，为公益林经营者和受益者的生态服务市场交易奠定基础，政府政策还有助于降低生态服务市场交易成本。
表现为未明确界定的产权和有限制的产权，这往往导致低效率。”[1]我国公益林生态产权不明晰、产权收益无法实现。也就是说，目前我国公益林生态产权是有限制的产权、残缺的产权，所有者收益权受到限制，投入的成本无法回收，起不到激励作用。因此，这种产权制度不可能激励人们建设和保护公益林，公益林的供给数量和质量都受到影响。
2000年发布的《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条规定：“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”不过，规定不够具体，应该向谁获得、怎样获得、获得多少？没有说明，无法贯彻落实。所以，政府必须制订具体政策，建立公益林生态产权制度，界定生态产权主体，明晰公益林生态产权的各种权能，制订和实施公益林生态产权登记制度，赋予生态产权主体行使权利的范围。
产权明晰后，还必须得到保护。《中华人民共和国森
1 公益林生态服务市场补偿政策的理论依据
1.1 产权理论
产权具有激励功能、制约功能、高效率配置稀缺资源功能。诺贝尔经济学奖获得者、美国著名经济学家斯蒂格利茨认为：“产权向人们提供重要激励，它不仅使人们投资和储蓄，而且使他们的财产得到最佳使用……产权失灵
基金项目：国家软科学研究计划“南方集体林区公益林碳汇评价研究”（2010GXS5D217）；福建省软科学研究重点项目“福建省公益林保护政策研究”（2010R0021）；福建省林业厅重点项目“福建省公益林补偿政策研究”（Lyt0902）
作者简介：陈钦（1968～ ），男，福建永泰人，博士，教授，博士后，福建农林大学林业经济研究所副所长，主要研究方向为森林生态经济。
林法》第三条规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”；第七条规定：“国家保护林农的合法权益”。近几年，中央农村政策多次强调保护农民利益。公益林具有经济、社会和生态效益，由于目前公益林被禁伐，使所有者无法享有木材采伐的收益权，社会和生态效益又不能兑现。产权保护是政府的职能，但是目前我国政府没有很好地保障公益林生态产权收益的实现。因此，政府必须制订保障公益林生态产权收益实现的具体、可操作性的政策。
导致的碳排放）列入哥本哈根协议。今后，除了造林和再造林，发展中国家保护森林也可以通过国际碳汇交易获得资金。在哥本哈根大会前，中国承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40%至45%，公益林保护和建设将在实现这个目标中发挥重要作用。公益林碳汇市场补偿能够促进公益林保护和建设。
2.1 建立公益林碳汇交易机制
政府规定碳汇权利与义务是公益林碳汇市场交易的前提。中国政府要制订公益林碳汇补偿政策，设立碳汇交易中心和碳汇交易平台，制订交易制度；制订林业碳汇项目实施指南，形成相应的运行程序和相关的技术标准；在碳汇交易中扮演中介角色，为公益林碳汇市场补偿奠定基础。
1.2 外部性理论和科斯定理
科斯的著名论文《社会成本问题》打破了人们固有的思维方式，提出了一条崭新的思路（即科斯定理）：如果产权是明晰的，同时交易费用为零，那么无论产权最初如何界定，都可以通过市场交易达到资源的最优配置。在产权明晰、交易费用为零的前提下，通过市场机制可以消除外部性。由于交易费用为零，是一种理想状态，因此科斯定理的引申结论更有现实意义：当交易费用为正，且较小时，可以通过产权明晰消除外部性。
公益林以发挥生态效益和社会效益为主要目的，具有明显的外部经济性，需要政府政策干预。政府明晰公益林的生态产权是解决公益林外部性和市场补偿的前提条件。
2.2 规定企业二氧化碳的排放标准
政府要对二氧化碳排放权进行初始界定，根据全国二氧化碳排放总量控制要求，按照一定标准将二氧化碳排放总量分配给各个地区，然后各个地区再把二氧化碳排放量分配给各个单位、企业等。对于企业碳排放量超标，政府设定高额罚款。为了避免被罚款，企业可以考虑选择以下途径：（1）进行技术改造，减少碳排放量；（2）购买其他企业剩余碳排放权；（3）购买公益林碳汇，等等。如果以上几种途径中购买公益林碳汇的成本最低，并且低于政府罚款，那么企业会选择向公益林经营者购买碳汇，以抵消超量碳排放。于是，公益林碳汇需求者便会出现，从而为公益林碳汇市场补偿奠定基础。
现有企业扩大再生产和新设立企业的生产活动都会增加二氧化碳排放量，它们可以选择投资公益林碳汇项目，以抵消增加的二氧化碳排放量。通过碳排放权交易，二氧化碳排放者既能达到排放标准，又能够降低碳排放成本；公益林经营者可以获得补偿。
1.3 公平理论
公平理论主要解决个人在享有社会权利和承担社会责任时，与社会上其他人相比是否合理，也就是说个人承担的责任和享有的权利必须成正比[2]。
大部分林区属于经济不发达地区，公益林保护减少了林区的财政收入；当地农民收入低、生活水平低，公益林保护又使农民遭受经济损失。李周通过实证研究得出：“森林丰富但经济发展落后的地区，通常存在问题之一是相当一部分的森林被国家划为防护林、又得不到任何经济补偿。大多数林木为防护林，农民得不到任何经济补偿是林区贫困的原因之一。”公益林生态效益全社会受益，营林者负担；富裕地区受益，贫困地区负担，这不公平。例如，目前长江上游贫困县负责保护和建设公益林，承担保护和建设费用；下游经济较发达的江苏、上海等享受公益林生态效益，却不要承担任何费用。和谐社会要求公平，政府的主要职能之一是维护公平。所以，政府要出台政策，促进受益地区共同承担公益林保护和建设费用，建立受益者支付公益林保护费用的机制，使受损者能够获得补偿资金。
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3 公益林水文生态服务市场补偿的政策建议
公益林水文生态服务补偿类型分为三种[4]：（1）自发组织的私人交易，是指公益林水文生态服务受益者和公益林经营者之间直接交易。公益林水文生态服务受益者包括：水库经营管理单位、水力发电厂、城市用（供）水单位、灌溉单位和工业用水户等；（2）贸易体系。贸易体系必须由政府引导，具备完善的规则体系、精确的核算体系和有效的监督体系；（3）公共支付体系，是指政府直接提供资金给公益林经营者[5]。其中前两种可以归结为市场补偿，政府政策创新能够促进自发组织的私人交易，贸易体系需要政府建立交易平台和制订交易规则等。
2 公益林碳汇市场补偿的政策建议
2009年12月《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议将REDD（减少发展中国家因滥伐森林及森林退化
3.1 规定公益林水文生态服务补偿主体和补偿标准
产权明晰是市场补偿的前提。政府必须规定公益林水
文生态服务的权利和义务，界定受益者（补偿主体），并且规定受益者有义务支付水文生态服务费，例如规定公益林水源涵养效益的受益者是下游的用水单位和个人，这些受益者有法律义务为公益林水文生态服务付费。
目前公益林生态效益下游地区受益，上游地区负担成本，这不公平。例如，目前福建省古田水力发电厂，经济效益较好，而上游福建省古田水库国有防护林场，为了涵养水源，被禁止采伐森林，导致生产经营资金不足。所以，政府必须规定：林场公益林水文生态服务的受益者（补偿主体）是下游水力发电厂等，水电厂等有义务向林场支付涵养水源费。假如这样规定，如果水电厂不支付给林场补偿费，那么林场可以上诉法院，通过法律手段获得补偿费。在小流域，这种市场补偿可操作性较强。
政府规定公益林水文生态服务的补偿标准不能低于林地租金。公益林水文生态服务的实际补偿标准要以公益林的经营成本为基础商定。
位，与林业经营者无关，这不公平。公益林被禁止采伐，林业经营者没有木材采伐收入，公益林管护资金短缺。森林旅游经营单位从中受益，应该对公益林经营者进行补偿。例如，福建省武夷山风景区管委会与周边农民签订协议，景区管委会每年每亩补偿26元给农民，并且根据景区每年收入增长比例，每年同比例提高补偿费。
随着人们走进森林、回归自然热情的增加，以及生态意识的增强，越来越多的公众到森林中观察野生动植物、露营或徒步旅行，森林生态旅游成为旅游业新的经济增长点。2006年至2009年，全国森林公园旅游人数年均增长速度超过17%；以门票为主的森林旅游直接收入达690亿元，社会综合旅游收入超过5 700亿元，年均增长速度达28%[7]，所以，森林旅游经营单位有能力支付公益林生态旅游服务费。
4.1 界定公益林生态旅游服务的权利与义务
政府必须制订政策，界定公益林生态旅游服务的权利与义务，规定森林生态旅游景点周边和上游公益林生态效益的受益者是该森林生态旅游景点经营单位，该景点经营单位有义务支付生态旅游服务费。
3.2 政府不干预，市场机制能够解决小流域公益林水文
生态服务补偿问题
假如政府规定木材限额采伐政策和公益林禁伐政策不适用于受益对象明确的公益林，根据科斯定理，通过市场机制可以解决公益林水文生态服务补偿问题。也就是说，如果福建省古田水库国有防护林场可以自由采伐森林，那么将引起涵养水源能力下降，汛期水库暴涨，有决堤的危险；旱季水源减少，水力发电量下降；泥沙流失加大，水库泥沙淤积不断增加，蓄水量不断下降，并且导致水力发电设备维修费用增加等。水电厂自然不希望这种情况发生，会找林场协商，支付水文生态服务补偿费给林场，并且要求林场不要采伐森林。
4.2 规定在森林旅游收入中提取森林生态旅游服务补偿费
从以森林景观为主要旅游资源的景点门票收入中按照一定比例提取或以门票收入附加形式筹集公益林生态旅游服务补偿费，需要政府制订具体政策，明确规定补偿费提取比例、提取办法等。
5 公益林生物多样性服务市场补偿的政策建议
生物多样性服务市场补偿类型包括：（1）为公益林的特定区域付款并拥有使用权。（2）可交易生物多样性信用。（3）生物多样性认证产品。经过认证的产品需要贴上生态标签，认证产品的生产是以不破坏生物多样性为宗旨。生态标签产品包括公益林林下种植的咖啡、草药和药用植物等。对于所销售的具有生态标签的产品溢价，提供生态服务的公益林所有者或经营者从中受益。（4）私人为接近特定物种或栖息地付款[5]。付款是为了获得在该地采集标本和测量的权利，或者获得狩猎、钓鱼和收集野生物种的许可，或者从特定的区域采集、实验和使用基因材料的权利。制药公司付费以获得生物基因权，主要在以制药为主的生物企业与原始天然林（公益林）经营单位之间进行。制药企业基于对基因利用的需求，愿意支付原始天然林保护费用。例如，1982 年在Merck & CO1（世界最大的制药公司）和尼日利亚国家天然林保护局之间进行了一笔100万美元的森林生物多样性交易[8]。前者获取在原始森林物种中进行新型基因提取培养的权力，后者利用该交易取得用于原始天然林保护的资金。
3.3 建立流域上下游公益林水文生态服务补偿机制
首先，中央政府要进行协调并出台具体政策，促进流域下游地区支付给上游地区公益林水文生态服务费；也可以执行成本分担机制，按照一定标准（如用水量）计算流域内各地区应当负担的流域水资源保护费；或者在下游地区排污费、水价或水资源费中附加水文生态服务费，用于补偿上游地区为保护水资源而遭受经济损失的单位或个人。其次，制订监测和认证制度[6]。水文生态服务需要监测水质和水流量，目前我国公益林水文生态服务的监督、认证方法和标准尚未建立，这些制度建设是建立补偿机制和降低交易成本的关键。再次，制订流域上下游公益林水文生态服务补偿的协商和仲裁制度。
4 公益林生态旅游服务市场补偿的政策建议
许多森林生态旅游区周边及其上游的公益林由林业经营者投资和管护，而旅游门票等收入属于森林旅游经营单
5.1 制订生物基因权和知识产权补偿政策
为了促进生物多样性服务市场发展，政府要制订相关政策，界定生物基因权和知识产权，规定公益林所有者有权向生物基因权和知识产权的受益者收费，受益者有义务付费。政府界定受益者和补偿标准，受益者依据此标准补偿。
的捐款。
参考文献：
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[3]李周，等. 中国天然林保护的理论与政策探讨[M]. 北京：中国社会科学出版社，2004：49～143.
[4]Johnson N, White A, Perrot-Maitre D. Developing markets for water services from forests [EB/OL]. http://www.katoombagroup.org/documents/events/event16/Developing_Markets_for_Water_Services.pdf.
[5]Scherr S, White A, Khare A. The current status and future potential of markets for the ecosystem services provided by tropical forests [S]. ITTO Technical Series No 21, International Tropical Timber Organization, 2004.
[6]Powell I, White A, Landell-Mills N. Developing markets for the ecosystem services of forests [S/OL]. http://www.forest-trends.org/documents/publications/Chinese, 2002.
[7]刘羊旸. 森林旅游为现代林业建设注入生机和活力[EB/OL]. （2010-05-27）. http://www.gov.cn/jrzg/2010-05/27/content_1615118.htm.
[8]中国环境与发展国际合作委员会林草问题课题组. 生态环境效益补偿政策与国际经验研讨会论文集[M]. 北京：中国林业出版社，2002：64.
5.2 制订自然保护区配额交易政策
我国生物多样性保护主要通过划定自然保护区。政府可以制订自然保护区配额政策，按照人均自然保护区面积或自然保护区占土地总面积的比例，规定各个地区应该拥有的自然保护区面积，某个地区实际自然保护区面积少于规定的面积，有法定义务向其他地区购买或在本地区扩大自然保护区面积；某个地区实际自然保护区面积超过规定的面积部分，可以出售。根据保护区建设直接投入以及当地政府、企业、个人因保护而遭受的经济损失确定交易基价。由政府牵头成立中介组织，将各地区富余准备出售的自然保护区面积集中起来进行拍卖，自然保护区面积不足的地区需要竞标购买。
此外，为了鼓励企业、公众等为保护生物多样性捐款，政府必须规定这些捐款可以在所得税前抵扣；政府可以成立生物多样性保护基金，以便接受国内外机构或个人
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了巨大的市场需求。锦州新世纪石英玻璃有限公司在2006年开始研发物理法生产多晶硅被列为国家“十一五”科技支撑计划课题，2009年，项目通过专家评审验收，采用新工艺研发的低成本太阳能级多晶硅光电转换率达到15.8%以上。在这样好的创新基础上，应该总结合作经验，将好的合作模式在全省开展，在未来新能源的国内、国际竞争中，核心技术与持续的技术创新力是决定发展趋势的核心指标。
（3）通过技术合作，提升技术开发能力。由于我国在新能源领域的各个方面几乎都缺少核心技术，因此辽宁省在新能源领域的发展中应大力开展国际合作，加大新能源的开发力度和加快新能源发展速度。但在技术交流与引进中，不能盲目投资、决策，要吸收我国风电行业的教训——技术引进不是只买图纸，更不是只买二流技术的图纸，要寻找有诚意的合作方。如果在技术引进上不能坚决把关，那么这样的引进如同饮鸩止渴，不利于技术的长期可持续发展。
（4）制订灵活、合理的产业政策。辽宁省在新能源
产品开发及发电项目建设和电费、补贴结算的税收政策上继续扩大优惠空间。目前新能源的优惠政策也是地区新能源竞争的一个重要手段，在辽宁省的一些新能源产业基地，已经出现大型企业受南方大省优惠政策吸引而要迁移的现象。辽宁省应该认真对待这样一个潜在的危机，分析对比辽宁与南方大省在自然、人力、财政、地域资源禀赋的差异，制订合理而有吸引力的产业政策。
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